{"id":2483,"date":"2024-01-15T19:14:42","date_gmt":"2024-01-15T18:14:42","guid":{"rendered":"https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=2483"},"modified":"2025-04-09T16:45:41","modified_gmt":"2025-04-09T14:45:41","slug":"xavier-cabannes-de-quelques-considerations-generales-et-perissables-sur-les-finances-militaires-liees-a-la-guerre-et-du-cas-particulier-de-la-guerre-en-ukr","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=2483","title":{"rendered":"Xavier Cabannes \u2013 De quelques consid\u00e9rations g\u00e9n\u00e9rales et\u00a0p\u00e9rissables sur les finances militaires li\u00e9es \u00e0\u00a0la\u00a0guerre et\u00a0du\u00a0cas\u00a0particulier de la guerre en\u00a0Ukraine"},"content":{"rendered":"\n
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\"\"<\/figure>
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Xavier Cabannes
Universit\u00e9 Paris Cit\u00e9<\/em><\/p>\n<\/div><\/div>\n\n\n\n

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R\u00e9sum\u00e9\u2009:<\/strong> \u00c9tudier de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale les finances de guerre est un vaste sujet car chaque guerre est diff\u00e9rente donc chacune peut n\u00e9cessiter des modes de financement diff\u00e9rents. Face \u00e0 l\u2019impossibilit\u00e9 de faire une \u00e9tude d\u2019ensemble en quelques pages, cet article, actualit\u00e9 aidant, se concentre sur le cas de la guerre en Ukraine\u2009; guerre qui cependant n\u2019est pas le point de d\u00e9part de l\u2019augmentation depuis quelques ann\u00e9es des d\u00e9penses militaires. Concernant l\u2019OTAN, c\u2019est en 2014 que les \u00c9tats membres ont adopt\u00e9 une d\u00e9claration commune amor\u00e7ant le changement financier avec notamment pour objectif de consacrer 2\u202f% de leur PIB aux d\u00e9penses de d\u00e9fense. \u00c0 c\u00f4t\u00e9 de cela, la guerre en Ukraine a entra\u00een\u00e9 un engagement financier tant de la France, en particulier, que de l\u2019Union europ\u00e9enne, en g\u00e9n\u00e9ral, avec la cr\u00e9ation de m\u00e9canismes de financement sp\u00e9cifiques.<\/p>\n\n\n\n

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De\u0301penses-militaires-lie\u0301es-a\u0300-la-guerre_X.-Cabannes-12-23<\/a><\/a><\/div>\n\n\n\n
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facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix<\/a>, <\/span>mat\u00e9riels militaires<\/a>, <\/span>OTAN<\/a>, <\/span>programmation militaire<\/a>, <\/span>Ukraine<\/a><\/div>\n\n\n
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Il serait tr\u00e8s ambitieux, voire irr\u00e9aliste, dans le cadre d\u2019un article, de pr\u00e9tendre \u00e9tudier globalement la question des finances militaires li\u00e9es \u00e0 la guerre1<\/sup><\/a><\/sup>, champ pourtant d\u00e9j\u00e0 bien plus restreint que celui des \u00ab finances de guerre \u00bb qui pousse aussi \u00e0 s\u2019interroger sur les conditions de financement en temps de guerre par les recettes traditionnelles (imp\u00f4ts) ou en recourant \u00e0 l\u2019emprunt2<\/sup><\/a><\/sup>. En d\u00e9finitive, chaque guerre peut solliciter des circuits de financement diff\u00e9rents. Quelles cons\u00e9quences une guerre a-t-elle sur les finances militaires, c\u2019est-\u00e0-dire sur les finances propres aux forces arm\u00e9es elles-m\u00eames ? La r\u00e9ponse \u00e0 une telle question est quantitativement \u00e9vidente, d\u00e8s lors que mener une guerre n\u00e9cessite des moyens humains et mat\u00e9riels.

L\u2019histoire humaine est \u00e9maill\u00e9e de guerres, que ce soit entre \u00c9tats dans le cadre de conflits bilat\u00e9raux ou multilat\u00e9raux ou au sein d\u2019un seul \u00c9tat, avec notamment des guerres civiles, religieuses ou de s\u00e9cession. En Europe, la construction europ\u00e9enne, depuis le trait\u00e9 de Paris de 1951, a permis de maintenir la paix au sein du territoire de la Communaut\u00e9 europ\u00e9enne du charbon et de l\u2019acier puis de la Communaut\u00e9 \u00e9conomique europ\u00e9enne, de la Communaut\u00e9 europ\u00e9enne et d\u00e9sormais de l\u2019Union europ\u00e9enne, y cr\u00e9ant ainsi l\u2019illusion d\u2019une paix \u00e9ternelle (ou perp\u00e9tuelle, comme l\u2019avait \u00e9crit l\u2019abb\u00e9 de Saint-Pierre). Pour autant la guerre n\u2019a pas totalement disparu du continent europ\u00e9en depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale ; il est ainsi possible de penser, parmi de nombreux exemples, aux guerres civiles grecque et chypriote, \u00e0 la guerre du Haut-Karabagh ou encore, \u00e0 proximit\u00e9 imm\u00e9diate de la Communaut\u00e9 europ\u00e9enne, aux guerres en ex-Yougoslavie pendant la d\u00e9cennie des ann\u00e9es 1990. De plus, m\u00eame loin de leur territoire national des arm\u00e9es europ\u00e9ennes peuvent \u00eatre engag\u00e9es dans un conflit. Ainsi, les arm\u00e9es fran\u00e7aises ont pu au cours des cinquante derni\u00e8res ann\u00e9es \u00eatre engag\u00e9es, sous divers commandements, dans de nombreuses op\u00e9rations en Afrique (op\u00e9rations Bison, Lamentin, Licorne, Serval, Barkhane\u2026), en ex-Yougoslavie (guerres en Bosnie-Herz\u00e9govine et au Kosovo), en Afghanistan, dans le Golfe (op\u00e9ration Daguet), etc. Et il convient de ne pas oublier, pour la France, sous la IVe<\/sup> R\u00e9publique et dans les premi\u00e8res ann\u00e9es de la Ve<\/sup> R\u00e9publique, les guerres de d\u00e9colonisation, qui ont mobilis\u00e9 militaires fran\u00e7ais et \u00e9quipements.

\u00c9videmment chaque engagement militaire est diff\u00e9rent et donc les cons\u00e9quences financi\u00e8res vont varier en fonction de l\u2019organisation de l\u2019arm\u00e9e qui est engag\u00e9e (arm\u00e9e de m\u00e9tier ou pas) mais aussi du lieu de la guerre (proche ou lointain), de sa dur\u00e9e (rapide ou longue), de son ampleur (sur un territoire vaste ou non) ou encore de l\u2019organisation militaire (coalition ou pas)\u2026 \u00c0 partir de ce simple constat, il devient presque impossible, en dehors d\u2019un travail d\u2019ampleur, plus comptable que juridique, pouvant prendre plusieurs ann\u00e9es \u00e0 r\u00e9aliser3<\/sup><\/a><\/sup>, d\u2019\u00e9tudier les finances militaires li\u00e9es de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale \u00e0 la guerre, au-del\u00e0 du lieu commun, d\u00e9j\u00e0 \u00e9voqu\u00e9, consistant \u00e0 dire que la guerre entra\u00eene des d\u00e9penses militaires suppl\u00e9mentaires pour faire face aux besoins d\u2019\u00e9quipement et de personnels militaires4<\/sup><\/a><\/sup>. Les op\u00e9rations militaires ont un impact budg\u00e9taire pendant la guerre, mais aussi apr\u00e8s celle-ci, d\u00e8s lors que l\u2019\u00c9tat pourra \u00eatre amen\u00e9 \u00e0 prendre en charge les r\u00e9parations et indemnisations5<\/sup><\/a><\/sup>. Il faut d\u2019ailleurs \u00eatre conscient qu\u2019une guerre n\u2019a pas seulement des cons\u00e9quences sur les finances militaires. Une guerre peut avoir des cons\u00e9quences sur tous les pans de d\u00e9penses d\u2019un \u00c9tat, y compris les d\u00e9penses de caract\u00e8re civil, l\u2019\u00c9tat pouvant soutenir financi\u00e8rement sa population et son \u00e9conomie. Une guerre peut venir bouleverser l\u2019\u00e9conomie des \u00c9tats bellig\u00e9rants et impacter celle de nombreux autres \u00c9tats, m\u00eame non engag\u00e9s dans le conflit. Cela avait \u00e9t\u00e9 constat\u00e9 par exemple d\u00e8s la fin du xixe<\/sup> si\u00e8cle par Leroy-Beaulieu \u00e0 propos de la guerre de s\u00e9cession am\u00e9ricaine qui avait eu de lourdes cons\u00e9quences sur l\u2019industrie cotonni\u00e8re europ\u00e9enne du fait du ralentissement de la fourniture de la mati\u00e8re premi\u00e8re et sur les industries manufacturi\u00e8res europ\u00e9ennes par la diminution de la demande am\u00e9ricaine6<\/sup><\/a><\/sup>. La Premi\u00e8re Guerre mondiale a boulevers\u00e9 l\u2019\u00e9conomie du monde et la Seconde Guerre mondiale a eu les m\u00eames effets7<\/sup><\/a><\/sup>. Il serait possible de multiplier les exemples, jusqu\u2019\u00e0 la guerre actuelle en Ukraine, dont les effets \u00e9conomiques se font ressentir un peu partout\u2026

La guerre en Ukraine est la premi\u00e8re qui fait r\u00e9entendre le son des canons en Europe depuis les guerres de l\u2019ex-Yougoslavie, il y a une trentaine d\u2019ann\u00e9es. Mais, l\u00e0 o\u00f9 la troisi\u00e8me guerre des Balkans avait vu s\u2019affronter les ressortissants d\u2019un \u00c9tat en totale dislocation, la guerre en Ukraine est \u00e9videmment d\u2019une tout autre nature. Cette guerre montre d\u2019ailleurs qu\u2019un \u00c9tat non bellig\u00e9rant, en dehors des cons\u00e9quences \u00e9conomiques de la guerre auxquelles il peut devoir faire face, peut voir ses finances engag\u00e9es pour l\u2019accueil de r\u00e9fugi\u00e9s. Ainsi, selon la Cour des comptes, l\u2019\u00c9tat et la S\u00e9curit\u00e9 sociale ont d\u00e9pens\u00e9 environ 634 millions d\u2019euros en 2022 pour la protection temporaire des Ukrainiens r\u00e9fugi\u00e9s en France, avec 253,3 millions d\u2019euros pour l\u2019h\u00e9bergement, 218,5 au titre de l\u2019allocation pour les demandeurs d\u2019asile, 49,7 pour l\u2019accompagnement vers le logement locatif, 25 pour les d\u00e9penses de sant\u00e9 et autant pour celles d\u2019\u00e9ducation, 15 pour les prestations familiales, environ 14 pour l\u2019h\u00e9bergement citoyen et autant pour les d\u00e9penses d\u2019int\u00e9gration et enfin 21,3 pour diverses d\u00e9penses (aide alimentaire, accueil de jour, etc.) ; \u00e0 cet ensemble se sont ajout\u00e9es d\u2019autres d\u00e9penses directes ou indirectes (\u00c9ducation nationale, Enseignement sup\u00e9rieur et Recherche, transports publics)8<\/sup><\/a><\/sup>.

Si ce dossier ne porte pas sp\u00e9cifiquement sur la guerre en Ukraine, les relations entre l\u2019Ukraine et la Russie, depuis 2013, paraissent avoir des cons\u00e9quences sur les d\u00e9penses militaires de nombreux \u00c9tats, dont la France. Il est int\u00e9ressant de constater que des \u00c9tats non bellig\u00e9rants, car n\u2019ayant pas d\u00e9clar\u00e9 la guerre \u00e0 la Russie et n\u2019\u00e9tant pas parties au conflit, voient malgr\u00e9 tout ce conflit impacter leurs propres d\u00e9penses militaires9<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

I. L\u2019augmentation des d\u00e9penses militaires des \u00c9tats membres de l\u2019OTAN<\/h2>\n\n\n\n

Incontestablement, si la guerre en Ukraine, du fait de l\u2019invasion russe en f\u00e9vrier 2022, va d\u00e9boucher sur une augmentation des d\u00e9penses militaires, elle n\u2019est pas le point de d\u00e9part d\u2019un tel mouvement.

L\u2019OTAN a adopt\u00e9 une d\u00e9finition, non normative, de la notion de d\u00e9pense de d\u00e9fense. Il s\u2019agit d\u2019un \u00ab paiement effectu\u00e9 par un gouvernement national dans le but expr\u00e8s de r\u00e9pondre aux besoins des forces arm\u00e9es du pays ou de celles de pays de l\u2019Alliance. Une composante majeure des d\u00e9penses de d\u00e9fense est constitu\u00e9e des d\u00e9penses des forces arm\u00e9es qui sont inscrites au budget du minist\u00e8re de la D\u00e9fense. Les forces arm\u00e9es comprennent les forces terrestres, les forces maritimes et les forces a\u00e9riennes, ainsi que les formations interarm\u00e9es, telles qu\u2019administration et commandement, les forces d\u2019op\u00e9rations sp\u00e9ciales, le service m\u00e9dical, le commandement logistique, etc., qui sont financ\u00e9es sur le budget du minist\u00e8re de la D\u00e9fense. Elles peuvent \u00e9galement comprendre des \u00e9l\u00e9ments d\u2019\u201cautres forces\u201d \u2013 notamment les forces du minist\u00e8re de l\u2019Int\u00e9rieur, les gardes-fronti\u00e8res, les forces de la police nationale, le personnel des douanes, les gendarmes, les carabiniers, les gardes-c\u00f4tes \u2013 qui re\u00e7oivent une formation tactique, qui sont \u00e9quip\u00e9s comme des forces militaires, qui peuvent op\u00e9rer sous commandement militaire direct au cours d\u2019op\u00e9rations et qui sont aptes \u00e0 \u00eatre d\u00e9ploy\u00e9s en dehors du territoire national \u00e0 l\u2019appui d\u2019une force militaire. Bien qu\u2019elles soient \u00e0 la charge d\u2019autres minist\u00e8res, les d\u00e9penses engag\u00e9es par les autres forces entrent \u00e9galement dans les d\u00e9penses de d\u00e9fense \u00bb10<\/sup><\/a><\/sup>. Cette d\u00e9finition qui n\u2019a qu\u2019une vocation comptable peut \u00e9voluer ou \u00eatre pr\u00e9cis\u00e9e. Ainsi, en juin 2022, la d\u00e9pense de d\u00e9fense se d\u00e9finissait, avec quelques pr\u00e9cisions suppl\u00e9mentaires, comme \u00ab un paiement effectu\u00e9 par un gouvernement national dans le but expr\u00e8s de r\u00e9pondre aux besoins des forces arm\u00e9es du pays, de celles d\u2019autres alli\u00e9s ou de l\u2019alliance elle-m\u00eame. Les d\u00e9penses de d\u00e9fense se composent majoritairement des montants qui sont consacr\u00e9s aux forces arm\u00e9es financ\u00e9es sur le budget du minist\u00e8re de la D\u00e9fense. Les forces arm\u00e9es comprennent les forces terrestres, les forces maritimes et les forces a\u00e9riennes, ainsi que les formations interarm\u00e9es, telles que l\u2019administration et le commandement, les forces d\u2019op\u00e9rations sp\u00e9ciales, le service m\u00e9dical, le commandement logistique, le commandement de l\u2019espace, le commandement cyber, etc. Elles peuvent comprendre d\u2019\u201cautres forces\u201d \u2013 notamment les forces du minist\u00e8re de l\u2019Int\u00e9rieur, les forces de la police nationale, les gendarmes, les carabiniers et les gardes-c\u00f4tes. Pour ces forces, ne sont comptabilis\u00e9s comme d\u00e9penses que les montants consacr\u00e9s aux \u00e9l\u00e9ments qui re\u00e7oivent une formation tactique, qui sont \u00e9quip\u00e9s comme des forces militaires, qui peuvent op\u00e9rer sous commandement militaire direct au cours d\u2019op\u00e9rations et qui sont aptes \u00e0 \u00eatre d\u00e9ploy\u00e9s en dehors du territoire national \u00e0 l\u2019appui d\u2019une force militaire. Entrent \u00e9galement dans les d\u00e9penses de d\u00e9fense les d\u00e9penses consacr\u00e9es aux \u201cautres forces\u201d qui sont \u00e0 la charge de minist\u00e8res autres que celui de la D\u00e9fense \u00bb11<\/sup><\/a><\/sup>.

La nomenclature des d\u00e9penses de d\u00e9fense adopt\u00e9e par l\u2019OTAN est la suivante :<\/p>\n\n\n\n

1 D\u00e9penses de fonctionnement
1.1 Personnel militaire<\/em>
1.1.1 R\u00e9mun\u00e9rations et indemnit\u00e9s
1.1.2 Contributions de l\u2019employeur aux caisses de retraite
1.1.3 Autres d\u00e9penses
1.2 Personnel civil<\/em>
1.2.1 Traitements et indemnit\u00e9s
1.2.2 Contributions de l\u2019employeur aux caisses de retraite
1.3 Pensions de retraite<\/em>
1.3.1 Pensions de retraite vers\u00e9es aux militaires
1.3.2 Pensions de retraite vers\u00e9es aux civils
1.4 Fonctionnement et maintenance<\/em>
1.4.1 Munitions et explosifs (\u00e0 l\u2019exclusion des armes nucl\u00e9aires)
1.4.2 Produits p\u00e9troliers
1.4.3 Pi\u00e8ces de rechange
1.4.4 Autres mat\u00e9riels et fournitures
1.4.5 Loyers
1.4.6 Autres d\u00e9penses de fonctionnement et de maintenance<\/td>		2 Acquisitions et constructions
2.1 \u00c9quipements majeurs<\/em>
2.1.1 Syst\u00e8mes de missiles
2.1.2 Missiles (armement conventionnel)
2.1.3 Armes nucl\u00e9aires
2.1.4 A\u00e9ronefs
2.1.5 Artillerie 2.1.6 V\u00e9hicules de combat
2.1.7 G\u00e9nie
2.1.8 Armes, y compris de petit calibre
2.1.9 V\u00e9hicules de transport
2.1.10 Navires et embarcations portuaires
2.1.11 Mat\u00e9riel \u00e9lectronique et de t\u00e9l\u00e9communications
2.2 Constructions militaires nationales<\/em>
2.3 Infrastructure commune de l\u2019OTAN<\/em>
2.3.1 D\u00e9penses effectu\u00e9es en qualit\u00e9 de pays h\u00f4te
2.3.2 Paiements \u00e0 d\u2019autres pays
2.3.3 Paiements re\u00e7us d\u2019autres pays
2.3.4 Terrains et services collectifs<\/td><\/tr>
3 Recherche et d\u00e9veloppement 3.1 D\u00e9penses de R&D pour les \u00e9quipements majeurs<\/em> 3.2 Autres d\u00e9penses de R&D<\/em><\/td>4 Autres d\u00e9penses<\/td><\/tr><\/tbody><\/table><\/figure>\n\n\n\n

L\u2019analyse des donn\u00e9es diffus\u00e9es par l\u2019OTAN montre qu\u2019\u00e0 la suite de la crise financi\u00e8re de 2008, les d\u00e9penses de d\u00e9fense des \u00c9tats membres ont diminu\u00e9, et ce jusqu\u2019en 2014. Ainsi, en 2008, ces d\u00e9penses se montaient \u00e0 1 065 milliards de dollars, dont 777 pour l\u2019Am\u00e9rique du Nord (\u00c9tats-Unis et Canada), en 2009 elles se montaient \u00e0 1 077 milliards de dollars, dont 798 pour l\u2019Am\u00e9rique du Nord, l\u2019ann\u00e9e suivante elles repr\u00e9sentaient 1 014 milliards, dont 739 milliards pour l\u2019Am\u00e9rique du Nord. Ces d\u00e9penses ont baiss\u00e9 r\u00e9guli\u00e8rement chaque ann\u00e9e pour ne plus repr\u00e9senter que 884 milliards de dollars en 2014, dont 630 pour l\u2019Am\u00e9rique du Nord12<\/sup><\/a><\/sup>. Les d\u00e9penses d\u2019\u00e9quipement qui repr\u00e9sentaient 19,2 % des d\u00e9penses de d\u00e9fense des \u00c9tats membres europ\u00e9ens de l\u2019OTAN en 2008 ne repr\u00e9sentaient plus que 17,4 % de ces m\u00eames d\u00e9penses en 2014, apr\u00e8s un pic \u00e0 20,5 % en 2010. Pour les \u00c9tats-Unis et le Canada, les d\u00e9penses d\u2019\u00e9quipement \u00e9taient rest\u00e9es relativement stables sur cette m\u00eame p\u00e9riode passant de 25,8 % \u00e0 25,6 %, avec un pic \u00e0 26,5 % en 201113<\/sup><\/a><\/sup>. Toujours selon la nomenclature adopt\u00e9e par l\u2019OTAN, les d\u00e9penses de d\u00e9fense de la France \u00e9taient pass\u00e9es de 45,3 milliards d\u2019euros en 2008 \u00e0 39,1 milliards d\u2019euros en 2014. En 2008, les deux membres am\u00e9ricains de l\u2019OTAN consacraient 4,67 % du PIB \u00ab r\u00e9gional \u00bb aux d\u00e9penses de d\u00e9fense (1,28 % de son PIB pour le Canada et 5,04 % pour les \u00c9tats-Unis), contre 1,69 % pour les membres europ\u00e9ens ; en 2014, cette part n\u2019\u00e9tait plus que de 3,51 % pour l\u2019Am\u00e9rique du Nord (1,02 % pour le Canada et 3,79 % pour les \u00c9tats-Unis) et de 1,47 % pour les membres europ\u00e9ens. La France consacrait 2,27 % de son PIB aux d\u00e9penses de d\u00e9fense en 2008, contre 1,84 % en 2014.

Lors du sommet de l\u2019OTAN au Pays de Galles en septembre 2014, les \u00c9tats membres ont adopt\u00e9 une d\u00e9claration commune amor\u00e7ant le changement financier apr\u00e8s la p\u00e9riode de d\u00e9crue. Un certain nombre de principes a alors \u00e9t\u00e9 affirm\u00e9. En particulier, les \u00c9tats membres dont la part du PIB consacr\u00e9e aux d\u00e9penses de d\u00e9fense \u00e9tait inf\u00e9rieure \u00e0 2 % devaient cesser toute diminution de ces d\u00e9penses et se rapprocher dans les dix ann\u00e9es des 2 % recommand\u00e9s14<\/sup><\/a><\/sup> ; \u00e0 l\u2019horizon 2024 donc. En outre, les \u00c9tats membres consacrant moins de 20 % de leurs d\u00e9penses de d\u00e9fense annuelles \u00e0 l\u2019acquisition de nouveaux mat\u00e9riels, y compris la recherche et le d\u00e9veloppement s\u2019y rapportant, devaient chercher \u00e0 atteindre cet objectif voire \u00e0 le d\u00e9passer ici aussi dans les dix ans15<\/sup><\/a><\/sup>. Les \u00c9tats consacrant 2 % ou plus de leur PIB aux d\u00e9penses de d\u00e9fense et parmi celles-ci 20 % aux \u00e9quipements nouveaux devaient continuer \u00e0 le faire. C\u2019est bien en 2014 qu\u2019a \u00e9t\u00e9 affirm\u00e9 un changement d\u2019orientation : la fin de la diminution des d\u00e9penses de d\u00e9fense. Dans cette rupture la situation en Ukraine a jou\u00e9 un r\u00f4le important16<\/sup><\/a><\/sup>. D\u2019ailleurs une grande part de la d\u00e9claration commune \u00e9tait consacr\u00e9e \u00e0 l\u2019invasion militaire de la Russie en Ukraine, \u00e0 l\u2019annexion de la Crim\u00e9e par la Russie, \u00e0 la violation du droit international par la Russie et aux pr\u00e9occupations que cela faisait na\u00eetre, la Russie, par cette invasion, \u00ab brisant la confiance au c\u0153ur de [la] coop\u00e9ration \u00bb entre l\u2019OTAN et elle.

\u00c0 la suite de cette d\u00e9claration, apr\u00e8s une ann\u00e9e 2015 marqu\u00e9e par une stabilit\u00e9 au sein de l\u2019OTAN (la baisse des d\u00e9penses am\u00e9ricaines \u00e9tant, en partie seulement, compens\u00e9e par la hausse des d\u00e9penses europ\u00e9ennes), les d\u00e9penses de d\u00e9fense vont augmenter de 2015 \u00e0 2022 : 896 milliards de dollars en 2015, dont 641 pour les \u00c9tats-Unis ; 913 milliards de dollars en 2016, dont 651 pour les \u00c9tats-Unis ; 904 milliards en 2017, dont 626 pour les \u00c9tats-Unis ; 929 en 2018, dont 640 pour les \u00c9tats-Unis ; 999 en 2019, dont 699 pour les \u00c9tats-Unis ; 1 019 en 2020, dont 704 pour les \u00c9tats-Unis ; 1 038 en 2021, dont 714 pour les \u00c9tats-Unis et enfin 1 051 milliards de dollars en 2022, dont 723 pour les \u00c9tats-Unis17<\/sup><\/a><\/sup>. En dehors du cas des \u00c9tats-Unis et de la Turquie, les \u00c9tats membres de l\u2019OTAN ont tous vu leurs d\u00e9penses de d\u00e9fense augmenter en part du PIB, plusieurs \u00c9tats ayant atteint en 2022 la barre 2 % du PIB, dont la Pologne, la Lituanie, l\u2019Estonie, la Lettonie, la Croatie, la R\u00e9publique tch\u00e8que. Ainsi les d\u00e9penses de d\u00e9fense fran\u00e7aises repr\u00e9sentaient 2 % du PIB en 2020, avant de redescendre (estimation) \u00e0 1,90 % en 2022. Sur la p\u00e9riode 2014-2022, tous les \u00c9tats membres, sauf l\u2019Estonie18<\/sup><\/a><\/sup>, ont vu la part des d\u00e9penses d\u2019\u00e9quipement augmenter et 24 \u00c9tats ont franchi la barre des 20 %, parfois avec des progressions spectaculaires. Seuls resteraient en dessous des 20 %, en 2022, la Belgique (19,3 %), la R\u00e9publique tch\u00e8que (19,2 %), le Canada (18,7 %), le Portugal (17,9 %) et la Slov\u00e9nie (17,9 %). La France, en 2022, consacrait 28,6 % de ses d\u00e9penses de d\u00e9fense aux \u00e9quipements nouveaux. En 2014 seuls 7 \u00c9tats franchissaient cette barre des 20 % (Estonie, France, Luxembourg, Norv\u00e8ge, Turquie, Royaume-Uni et \u00c9tats-Unis)19<\/sup><\/a><\/sup>.

Force est de constater que cette \u00e9volution n\u2019est pas propre \u00e0 l\u2019OTAN. La plan\u00e8te depuis plusieurs ann\u00e9es se r\u00e9arme ; 2021 aurait m\u00eame \u00e9t\u00e9 une ann\u00e9e charni\u00e8re, puisque pour la premi\u00e8re fois les d\u00e9penses militaires mondiales auraient d\u00e9pass\u00e9 les 2000 milliards de dollars20<\/sup><\/a><\/sup>. La Russie aurait augment\u00e9 ses d\u00e9penses militaires de 2,5 % en 2020 et de 2,9 % en 2021 pour repr\u00e9senter cette m\u00eame ann\u00e9e 4,1 % du PIB russe ; dans le m\u00eame temps, la Russie a diminu\u00e9 ses exportations d\u2019armes21<\/sup><\/a><\/sup>. En 2021, les d\u00e9penses de d\u00e9fense ukrainiennes avaient augment\u00e9 de 72 % depuis l\u2019annexion de la Crim\u00e9e en 2014 et repr\u00e9sentaient 3,2 % du PIB national22<\/sup><\/a><\/sup> ; en 2022 l\u2019Ukraine est devenue le troisi\u00e8me importateur mondial d\u2019armes, derri\u00e8re le Qatar et l\u2019Inde23<\/sup><\/a><\/sup>.

L\u2019augmentation des d\u00e9penses militaires a donc commenc\u00e9 pour les \u00c9tats membres de l\u2019OTAN avant l\u2019invasion de l\u2019Ukraine par la Russie le 24 f\u00e9vrier 2022 et d\u00e8s l\u2019annexion de la Crim\u00e9e par la Russie en 2014, c\u2019est-\u00e0-dire d\u00e8s l\u2019apparition de ce qui ressemblait \u00e0 une guerre ou au ferment de celle-ci entre la Russie et l\u2019Ukraine. Car il convient de ne pas l\u2019oublier, les \u00c9tats membres de l\u2019OTAN ne sont pas en guerre au c\u00f4t\u00e9 de l\u2019Ukraine contre la Russie, m\u00eame si leurs finances militaires sont impact\u00e9es directement par ce conflit.<\/p>\n\n\n\n

II. Les finances militaires fran\u00e7aises au son proche du canon<\/h2>\n\n\n\n

Si l\u2019article 35 de la Constitution pr\u00e9voit que \u00ab [l]a d\u00e9claration de guerre est autoris\u00e9e par le Parlement \u00bb et que le gouvernement doit informer \u00ab le Parlement de sa d\u00e9cision de faire intervenir les forces arm\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9tranger, au plus tard trois jours apr\u00e8s le d\u00e9but de l\u2019intervention \u00bb et soumettre \u00e0 son autorisation la prolongation de l\u2019intervention au-del\u00e0 de quatre mois, il n\u2019en est rien pour l\u2019envoi d\u2019armes vers un \u00c9tat en guerre24<\/sup><\/a><\/sup>.

De par une guerre \u00e0 laquelle la France n\u2019est pas partie, ses finances militaires peuvent \u00eatre impact\u00e9es d\u2019une part, du fait de la d\u00e9cision d\u2019accro\u00eetre ses propres moyens militaires et d\u2019autre part, du fait de la d\u00e9cision de fournir des armes \u00e0 un bellig\u00e9rant. D\u2019ailleurs, le rapport annex\u00e9 au projet de loi relatif \u00e0 la programmation militaire pour les ann\u00e9es 2024 \u00e0 2030 pr\u00e9cise que \u00ab d\u2019importantes \u00e9volutions sont [\u2026] n\u00e9cessaires pour adapter cet outil militaire \u00e0 l\u2019\u00e9volution des menaces (pr\u00e9visibles \u00e0 l\u2019horizon 2035-2040), notamment \u2013 mais pas exclusivement \u2013 \u00e0 la lumi\u00e8re du conflit en Ukraine \u00bb25<\/sup><\/a><\/sup>. Ce m\u00eame rapport pr\u00e9cise que dans le cadre du \u00ab travail de modernisation et de transformation \u00bb des arm\u00e9es, \u00ab tous les enseignements de la crise sanitaire et du conflit en Ukraine seront tir\u00e9s \u00bb26<\/sup><\/a><\/sup>.

En premier lieu, avec la guerre en Ukraine, nombre d\u2019\u00c9tats de l\u2019Union europ\u00e9enne ont annonc\u00e9 qu\u2019ils allaient accro\u00eetre leurs d\u00e9penses militaires pour atteindre les 2 % du PIB pr\u00e9conis\u00e9s par l\u2019OTAN, alors m\u00eame qu\u2019ils ne sont pas bellig\u00e9rants. Il en va ainsi de l\u2019Allemagne qui a annonc\u00e9 une enveloppe de 100 milliards d\u2019euros sur cinq ans pour moderniser son arm\u00e9e, cette somme devant servir notamment \u00e0 l\u2019arm\u00e9e de l\u2019air \u00e0 hauteur de 33,4 milliards, \u00e0 l\u2019arm\u00e9e de terre pour 16,6 milliards, \u00e0 la marine pour 8,8 milliards et \u00e0 la modernisation des communications, du cryptage et \u00e0 l\u2019intelligence artificielle pour 21,1 milliards. La France ne fait pas exception ; la guerre en Ukraine a fait prendre ouvertement conscience des manques de nos arm\u00e9es et de la n\u00e9cessit\u00e9 de les r\u00e9\u00e9quiper27<\/sup><\/a><\/sup>. Il faut reconna\u00eetre qu\u2019au cours des quarante derni\u00e8res ann\u00e9es, les lois de programmation militaire (LPM), \u00e0 l\u2019exception globalement de la LPM 2019-2025, n\u2019ont pas \u00e9t\u00e9 respect\u00e9es dans leurs trajectoires financi\u00e8res, les finances militaires servant, en un temps long de paix en Europe, de variable d\u2019ajustement pour les gouvernements successifs. En effet, le Parlement, dans le strict respect du principe de l\u2019annualit\u00e9 budg\u00e9taire, peut voter une loi de finances sans se sentir contraint par une loi de programmation militaire ou par une loi de programmation des finances publiques ni m\u00eame plus largement par une quelconque loi de programmation. C\u2019est ce qu\u2019a pu affirmer le Conseil constitutionnel en d\u00e9cidant que \u00ab les orientations pluriannuelles [\u2026] n\u2019ont pas pour effet de porter atteinte \u00e0 la libert\u00e9 d\u2019appr\u00e9ciation et d\u2019adaptation que le Gouvernement tient de l\u2019article 20 de la Constitution dans la d\u00e9termination et la conduite de la politique de la Nation ; qu\u2019elles n\u2019ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux pr\u00e9rogatives du Parlement lors de l\u2019examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi \u00bb28<\/sup><\/a><\/sup>.

La guerre en Ukraine aura sans aucun doute un impact durable sur les finances militaires fran\u00e7aises ; il a suffi d\u2019entendre, alors que se pr\u00e9parait le projet de loi de programmation militaire pour les ann\u00e9es 2024 \u00e0 2030, les d\u00e9clarations du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, le 20 janvier 2023, autour du renforcement de la dissuasion pour s\u2019en convaincre : \u00ab La dissuasion est un \u00e9l\u00e9ment qui fait de la France un pays diff\u00e9rent en Europe. Nous mesurons \u00e0 nouveau, en analysant la guerre en Ukraine, son importance vitale. Elle m\u00e9rite les efforts consid\u00e9rables que nous lui consacrons \u00bb. <\/em>En outre, la revue nationale strat\u00e9gique 2022 a fait de la guerre en Ukraine un v\u00e9ritable fil conducteur29<\/sup><\/a><\/sup>. Donc la guerre en Ukraine aura des cons\u00e9quences sur les finances militaires fran\u00e7aises par les enjeux qu\u2019elle a fait appara\u00eetre : les 18 canons Caesar livr\u00e9s par la France \u00e0 l\u2019Ukraine repr\u00e9sentaient alors 25 % du stock des arm\u00e9es fran\u00e7aises qui n\u2019en disposaient plus que de 58, le niveau des stocks de munitions, v\u00e9ritables variables d\u2019ajustement des budgets militaires, sont insuffisants ; en outre, la guerre en Ukraine a montr\u00e9 l\u2019importance des syst\u00e8mes de d\u00e9fense sol-air, or la France ne dispose que de 12 unit\u00e9s du \u00ab syst\u00e8me sol-air moyenne port\u00e9e terrestre \u00bb, dont seulement 8 sont op\u00e9rationnels30<\/sup><\/a><\/sup>.

En second lieu, lors des travaux sur le projet de loi de finances pour 2023, il a \u00e9t\u00e9 insist\u00e9 sur la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019\u00eatre vigilant sur le surco\u00fbt de la guerre en Ukraine pour les arm\u00e9es fran\u00e7aises31<\/sup><\/a><\/sup>, au-del\u00e0 de la question de l\u2019inflation due en partie \u00e0 la guerre actuelle32<\/sup><\/a><\/sup>. Le soutien de la France \u00e0 l\u2019Ukraine a un impact sur les finances militaires fran\u00e7aises, sous r\u00e9serve d\u2019\u00e9ventuels versements de la Facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix (voir III).

Tout d\u2019abord du fait de l\u2019envoi aux forces ukrainiennes de mat\u00e9riels : fourniture de pi\u00e8ces d\u2019artillerie dont 18 canons Caesar et 6 canons TFR 1, de v\u00e9hicules blind\u00e9s et de transport, ainsi que de carburant, de pi\u00e8ces d\u00e9tach\u00e9es, de munitions et d\u2019\u00e9quipements de combattant (casques, gilets pare-balles, jumelles de vision nocturne, rations de combat, mat\u00e9riel m\u00e9dical\u2026), mais aussi d\u2019armements individuels ou encore de syst\u00e8mes de missiles antichar et antia\u00e9rien. Le budget de la mission \u00ab D\u00e9fense \u00bb (programme 146 \u00ab \u00c9quipements des forces \u00bb) prend aussi en charge un fonds sp\u00e9cial de soutien, dont la cr\u00e9ation avait \u00e9t\u00e9 annonc\u00e9e en octobre 2022 et qui a \u00e9t\u00e9 abond\u00e9 par loi de finances rectificative pour 2022 du 1er<\/sup> d\u00e9cembre 2022, pour permettre \u00e0 l\u2019Ukraine d\u2019acheter directement du mat\u00e9riel militaire aupr\u00e8s d\u2019industriels fran\u00e7ais. D\u2019un montant initialement pr\u00e9vu de 100 millions d\u2019euros et il a \u00e9t\u00e9 port\u00e9 \u00e0 200 millions d\u2019euros. D\u00e9but f\u00e9vrier 2023 cette enveloppe avait d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9e \u00e0 80 %.

Ensuite, du fait du renforcement de la pr\u00e9sence de l\u2019OTAN sur le flanc oriental de l\u2019Europe, les arm\u00e9es fran\u00e7aises participent notamment \u00e0 la mission AIGLE en Roumanie, \u00e0 la mission LYNX en Estonie, \u00e0 des missions de surveillance et de d\u00e9fense a\u00e9rienne renforc\u00e9es dans le ciel polonais. Ces engagements ont repr\u00e9sent\u00e9 un surco\u00fbt estim\u00e9 \u00e0 pr\u00e8s de 700 millions d\u2019euros en 2022 et \u00ab [a]u titre de l\u2019ann\u00e9e 2023, des besoins de l\u2019ordre d\u2019environ 255 millions d\u2019euros sont d\u2019ores et d\u00e9j\u00e0 estim\u00e9s pour renforcer les capacit\u00e9s de projection militaire sur ces th\u00e9\u00e2tres \u00bb33<\/sup><\/a><\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

III. Les finances militaires et la nouvelle logique europ\u00e9enne <\/h2>\n\n\n\n

Au mois de mars 2021, le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne a adopt\u00e9 une d\u00e9cision \u00e9tablissant la facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix (FEP)34<\/sup><\/a><\/sup>. Cette derni\u00e8re a remplac\u00e9 d\u00e8s 2021 le m\u00e9canisme Athena et la facilit\u00e9 de soutien \u00e0 la paix pour l\u2019Afrique, instruments financiers jusqu\u2019alors en vigueur. Ce m\u00e9canisme est un v\u00e9ritable instrument budg\u00e9taire pour financer des actions op\u00e9rationnelles dans le cadre de la PESC qui ont des implications militaires ou de d\u00e9fense.

Selon l\u2019article 1er<\/sup>, \u00a7 2, de la d\u00e9cision, la facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix est utilis\u00e9e pour le financement :<\/p>\n\n\n\n

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<\/p>\n\n\n\n

\u00ab a) des co\u00fbts communs des op\u00e9rations de l\u2019Union au titre de l\u2019article 42, paragraphe 4, et de l\u2019article 43, paragraphe 2, du trait\u00e9 UE ayant des implications militaires ou dans le domaine de la d\u00e9fense et qui, conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019article 41, paragraphe 2, du trait\u00e9 UE, ne peuvent donc \u00eatre \u00e0 la charge du budget de l\u2019Union ; \u00ab b) des mesures d\u2019assistance consistant en des actions de l\u2019Union au titre de l\u2019article 28 du trait\u00e9 UE, lorsque le Conseil d\u00e9cide \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9, conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019article 41, paragraphe 2, du trait\u00e9 UE, que les d\u00e9penses op\u00e9rationnelles qui en d\u00e9coulent sont \u00e0 la charge des \u00c9tats membres \u00bb.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n

La FEP va donc permettre d\u2019une part, d\u2019assumer les co\u00fbts communs de missions militaires de gestion de crises par l\u2019Union europ\u00e9enne (\u00ab pilier op\u00e9rationnel \u00bb) et, d\u2019autre part, de financer des mesures de coop\u00e9ration ou d\u2019assistance militaire (\u00ab pilier mesures d\u2019assistances \u00bb) visant \u00e0 renforcer les capacit\u00e9s militaires d\u2019\u00c9tats tiers ou d\u2019organisations r\u00e9gionales ou internationales. Ces mesures d\u2019assistance consistent en actions pour renforcer les capacit\u00e9s d\u2019\u00c9tats tiers et d\u2019organisations r\u00e9gionales ou internationales dans le domaine militaire et de la d\u00e9fense ainsi qu\u2019en un soutien aux aspects militaires d\u2019op\u00e9rations de soutien de la paix dirig\u00e9es par un \u00c9tat tiers ou une organisation r\u00e9gionale ou internationale. La FEP, allant bien au-del\u00e0 que ce que permettaient les anciens m\u00e9canismes, permet la fourniture d\u2019\u00e9quipements militaires et de d\u00e9fense, y compris des armes l\u00e9tales, d\u2019infrastructures ou encore d\u2019une assistance technique dans le domaine militaire et de la d\u00e9fense. La FEP permet donc de soutenir militairement un \u00c9tat tiers \u00e0 l\u2019Union europ\u00e9enne. La d\u00e9cision insiste bien sur le fait que toutes les mesures d\u2019assistance qui incluent l\u2019exportation ou le transfert d\u2019\u00e9quipements figurant sur la liste commune des \u00e9quipements militaires de l\u2019Union doivent respecter les principes \u00e9nonc\u00e9s dans la position commune 2008\/944\/PESC du 8 d\u00e9cembre 2008.35<\/sup><\/a><\/sup>

La FEP s\u2019est vue initialement doter pour la p\u00e9riode 2021-2027 de 5,692 milliards d\u2019euros. Les cr\u00e9dits annuels pouvant \u00eatre autoris\u00e9s dans les limites suivantes : 420 millions en 2021 ; 540 millions en 2022 ; 720 millions en 2023 ; 900 millions en 2024 ; 980 millions en 2025 ; 1 milliard en 2026 et 1,132 milliard en 2027. L\u2019Union europ\u00e9enne ne pouvant pas financer sur son budget des op\u00e9rations ayant des implications militaires, il s\u2019agit l\u00e0 d\u2019un instrument extrabudg\u00e9taire36<\/sup><\/a><\/sup> financ\u00e9 par des contributions des \u00c9tats membres sur la base d\u2019une clef de r\u00e9partition fond\u00e9e sur leur revenu national brut. Ainsi, la France y contribue \u00e0 hauteur de 18 % et, par comparaison, l\u2019Allemagne \u00e0 hauteur de 25 % et la Pologne de 3,7 %37<\/sup><\/a><\/sup>. L\u2019article 3 du projet de loi relatif \u00e0 la programmation militaire pour les ann\u00e9es 2024 \u00e0 2030 pr\u00e9cise qu\u2019aux ressources budg\u00e9taires de la mission D\u00e9fense \u00ab s\u2019ajouteront celles n\u00e9cessaires au financement de l\u2019effort national de soutien \u00e0 l\u2019Ukraine, mis en \u0153uvre notamment sous forme de contribution \u00e0 la facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix (FEP), de cessions de tous les mat\u00e9riels et \u00e9quipements n\u00e9cessitant un recompl\u00e8tement ou d\u2019aides \u00e0 l\u2019acquisition de mat\u00e9riels ou de prestations de d\u00e9fense et de s\u00e9curit\u00e9. Ces moyens seront d\u00e9termin\u00e9s en loi de finances initiale ou en ex\u00e9cution, en coh\u00e9rence avec l\u2019\u00e9volution du contexte g\u00e9opolitique et militaire \u00bb. Le rapport annex\u00e9 \u00e0 ce projet de loi pr\u00e9cise, de mani\u00e8re \u00e9vasive mais en marquant tout de m\u00eame l\u2019importance budg\u00e9taire du conflit ukrainien, que \u00ab l<\/em>a contribution du minist\u00e8re [de la d\u00e9fense] \u00e0 la Facilit\u00e9 europ\u00e9enne de paix (FEP) et les besoins li\u00e9s au recompl\u00e8tement des \u00e9quipements c\u00e9d\u00e9s \u00e0 l\u2019Ukraine ainsi que les aides \u00e0 l\u2019acquisition de mat\u00e9riels ou de prestations de d\u00e9fense et de s\u00e9curit\u00e9 seront financ\u00e9s. Ces financements seront assur\u00e9s en construction budg\u00e9taire ou en gestion, en coh\u00e9rence avec l\u2019\u00e9volution du contexte g\u00e9opolitique et militaire \u00bb38<\/sup><\/a><\/sup>.

Ces \u00c9tats prennent donc, au travers de la FEP, en charge des d\u00e9penses militaires dans le cadre d\u2019une guerre \u00e0 laquelle ils ne sont pas parties. Lors de son audition par la Commission de la d\u00e9fense nationale de l\u2019Assembl\u00e9e nationale au mois de novembre 2022, le vice-amiral Herv\u00e9 Bl\u00e9jean avait indiqu\u00e9 que \u00ab la France fait partie des dix pays les plus d\u00e9pensiers en fourniture d\u2019\u00e9quipement militaire \u00e0 l\u2019Ukraine, et parmi les cinq \u00e0 six pays les plus engag\u00e9s financi\u00e8rement du continent europ\u00e9en, Royaume-Uni compris \u00bb39<\/sup><\/a><\/sup>. Il notait aussi qu\u2019avec \u00ab l\u2019ensemble des d\u00e9penses pr\u00e9vues pour 2023, ce budget aura \u00e9t\u00e9 consomm\u00e9 \u00e0 82 %, alors qu\u2019il restera quatre ann\u00e9es \u00e0 couvrir. La Facilit\u00e9 est donc d\u00e9j\u00e0 presque \u00e0 court de budget. Elle n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 con\u00e7ue pour rembourser aux \u00c9tats membres des dons d\u2019armement pour soutenir une guerre de haute intensit\u00e9 \u00bb. Les enjeux financiers, en fonction de la dur\u00e9e et l\u2019intensit\u00e9 de la guerre, risquent donc de cro\u00eetre de mani\u00e8re exponentielle. En d\u00e9cembre 2022, le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne a donn\u00e9 son accord pour augmenter le plafond de la FEP de 2,287 milliards d\u2019euros et il a \u00e9t\u00e9 convenu que si n\u00e9cessaire ce plafond pourrait \u00eatre augment\u00e9 de 3,5 milliards suppl\u00e9mentaires jusqu\u2019en 2027. Le 13 mars 2023, le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne a adopt\u00e9 la d\u00e9cision concr\u00e9tisant cette augmentation de 2,287 milliards d\u2019euros et portant le plafond financier de la FEP \u00e0 7,979 milliards d\u2019euros jusqu\u2019en 202740<\/sup><\/a><\/sup> ; les limites des d\u00e9penses ont \u00e9t\u00e9 port\u00e9es \u00e0 399 millions en 2021 ; 591 millions en 2022 ; 980 millions en 2023 ; 1,8 milliard en 2024 ; 1,375 milliard en 2025 ; 1,4 milliard en 2026 et 1,434 milliard en 2027.

La facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix finance actuellement sept op\u00e9rations : en Bosnie-Herz\u00e9govine, \u00e0 la Corne de l\u2019Afrique, en Somalie, au Mali, en R\u00e9publique centrafricaine, en Libye, au Mozambique, au Niger et enfin en Ukraine. D\u00e8s le mois de f\u00e9vrier 2022, quelques jours apr\u00e8s l\u2019invasion russe en Ukraine, l\u2019Union europ\u00e9enne a d\u00e9cid\u00e9 de financer, par le biais de la FEP l\u2019envoi d\u2019armes, de mat\u00e9riel et de carburant \u00e0 l\u2019arm\u00e9e ukrainienne41<\/sup><\/a><\/sup>. La contribution a \u00e9t\u00e9 plusieurs fois augment\u00e9e, pour atteindre, jusqu\u2019en mars 2023, 3,6 milliards d\u2019euros (\u00e0 titre principal, 7 paquets de 500 millions d\u2019euros chacun : 28 f\u00e9vrier, 23 mars, 13 avril, 23 mai, 21 juillet, 17 octobre 2022 et 2 f\u00e9vrier 2023) sur son enveloppe pluriannuelle, cette somme \u00e9tant financ\u00e9e par les contributions des \u00c9tats (un communiqu\u00e9 de la pr\u00e9sidence de la R\u00e9publique du mois de f\u00e9vrier 2023 sur le \u00ab bilan de l\u2019aide apport\u00e9e par la France \u00e0 l\u2019Ukraine \u00bb annon\u00e7ait une contribution fran\u00e7aise de 630 millions d\u2019euros sur un total de 3,5 milliards d\u2019euros). Au mois de mars 2023, les cr\u00e9dits destin\u00e9s \u00e0 aider l\u2019Ukraine ont donc \u00e9t\u00e9 augment\u00e9s de nouveau pour financer, selon les annonces faites, l\u2019achat de munitions\u2026

L\u2019Ukraine finance donc, au moins du point de vue militaire, la guerre par les versements de ses alli\u00e9s (europ\u00e9ens, mais aussi, il ne faut pas l\u2019oublier, am\u00e9ricain), non bellig\u00e9rants.

Les \u00c9tats membres puisent des armes, munitions et \u00e9quipements dans leurs stocks militaires et l\u2019Union europ\u00e9enne leur rembourse ensuite la valeur des envois. Les remboursements sont soumis \u00e0 deux conditions : la confirmation de la r\u00e9ception des aides dans les centres de distribution ou \u00e0 leur destination et leur ad\u00e9quation aux priorit\u00e9s fix\u00e9es par les autorit\u00e9s ukrainiennes.

On l\u2019aura compris, chaque guerre \u00e9tant diff\u00e9rente, certaines peuvent avoir des apports en mati\u00e8re de finances publiques ; elles peuvent \u00eatre l\u2019occasion de d\u00e9velopper de nouveaux imp\u00f4ts, de nouvelles formes d\u2019emprunts, de nouveaux circuits internationaux de financement, de nouveaux modes de financement et m\u00eame de voir une organisation supranationale construite pour permettre une paix r\u00e9gionale durable soutenir financi\u00e8rement massivement un bellig\u00e9rant dans un conflit auquel ses \u00c9tats membres ne sont pas parties prenantes\u2026

Avril 2023<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

1<\/a> La r\u00e9daction du pr\u00e9sent article a \u00e9t\u00e9 achev\u00e9e au mois d\u2019avril 2023.<\/p>\n\n\n\n

2<\/a> Nous nous permettons de renvoyer, pour un exemple sur cette question, \u00e0 X. Cabannes, \u00ab Premi\u00e8re Guerre mondiale et finances de la France  propos introductifs sur le financement de la guerre \u00bb, RFFP<\/em>, n\u00b0 141, 2018, p. 117-132. Il faut lire les pages \u00e9crites par Necker sur la guerre et ses effets n\u00e9fastes sur les finances des \u00c9tats : De l\u2019administration des finances de l\u2019\u00c9tat<\/em>, s.\u00e9., s.l., 1784, tome 3, p. 403 et s.<\/p>\n\n\n\n

3<\/a> Il suffit de penser pour la seule Premi\u00e8re Guerre mondiale \u00e0 l\u2019\u0153uvre d\u2019ampleur de Gaston J\u00e8ze, qui au fil des ann\u00e9es et de multiples ouvrages et articles sur les pays bellig\u00e9rants, a tent\u00e9 d\u2019\u00e9tudier les ressorts et les enjeux financiers de la guerre ; voir \u00e0 ce sujet, R. Bourget, \u00ab Gaston J\u00e8ze et les finances de guerre \u00bb, in F. Descamps et L. Quennou\u00eblle-Corre (dir.), Une fiscalit\u00e9 de guerre ? Contraintes, innovations, r\u00e9sistances<\/em>, IGPDE, 2018, p. 147, avec les nombreuses r\u00e9f\u00e9rences cit\u00e9es.<\/p>\n\n\n\n

4<\/a> Ainsi fin 1991, le ministre de la D\u00e9fense pr\u00e9cisait les surco\u00fbts g\u00e9n\u00e9r\u00e9s par la guerre du Golfe s\u2019\u00e9levaient \u00e0 pr\u00e8s de 6 milliards de francs (R\u00e9ponse min., S\u00e9nat, n\u00b0 18359, JO<\/em> S\u00e9nat du 19 d\u00e9cembre 1991, p. 2853). Quelques jours plus tard, le ministre de l\u2019\u00c9conomie chiffrait les d\u00e9penses militaires dues \u00e0 la guerre du Golfe \u00e0 6,5 milliards de francs (R\u00e9ponse min., S\u00e9nat, n\u00b0 17173, JO<\/em> S\u00e9nat du 16 janvier 1992, p. 127). Chiffre globalement repris le 1er<\/sup> juillet 1999 \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale lors de l\u2019examen en commission des finances du rapport d\u2019information sur le co\u00fbt de la participation de la France aux op\u00e9rations men\u00e9es en vue du r\u00e8glement de la crise au Kosovo (Doc. Ass. nationale, 1999, n\u00b0 1775) ; v. compte rendu (n\u00b0 59) de la s\u00e9ance du 1er<\/sup> juillet 1999, propos de Jean-Michel Boucheron, rapporteur, qui estimait les surco\u00fbts des d\u00e9penses militaires dus \u00e0 la guerre du Golfe \u00e0 6,6 milliards de francs. On peut encore consulter le rapport, pr\u00e9cit\u00e9, relatif \u00e0 la participation de la France aux op\u00e9rations men\u00e9es au Kosovo, qui chiffrait le surco\u00fbt budg\u00e9taire li\u00e9 \u00e0 celles-ci : 260 millions de francs pour l\u2019envoi des forces (dont 112 pour l\u2019arm\u00e9e de terre, 106 pour la marine et 42 pour l\u2019arm\u00e9e de l\u2019air), 1,01 milliard de francs pour l\u2019utilisation de la force (dont 167 millions pour l\u2019arm\u00e9e de terre, 348 pour la marine et 496 pour l\u2019arm\u00e9e de l\u2019air), en menant une analyse des co\u00fbts et surco\u00fbts par arme et cat\u00e9gorie de d\u00e9penses.<\/p>\n\n\n\n

5<\/a> Voir G. Richard et X. Perrot (dir.), Dommages de guerre et responsabilit\u00e9 de l\u2019\u00c9tat. Autour de la Charte des sinistr\u00e9s du 17 avril 1919<\/em>, Pulim, 2022.<\/p>\n\n\n\n

6<\/a> P. Leroy-Beaulieu, Les guerres contemporaines (1853-1866). Recherches statistiques sur les pertes d\u2019homme et de capitaux<\/em>, Paris, Guillaumin, 2e<\/sup> \u00e9d., [1868], p. 57-71.<\/p>\n\n\n\n

7<\/a> Voir parmi de tr\u00e8s nombreuses publications, L. Petit, Histoire des finances ext\u00e9rieures de la France pendant la guerre (1914-1919)<\/em>, Payot, 1929 et H. Laufenburger, Cr\u00e9dit public et Finances de guerre (Allemagne, France, Grande-Bretagne, \u00c9tats-Unis). 1914-1944<\/em>, Paris, Librairie de M\u00e9dicis, 1944.<\/p>\n\n\n\n

8<\/a> Cour des comptes, Audit flash, L\u2019accueil et la prise en charge par l\u2019\u00c9tat des r\u00e9fugi\u00e9s d\u2019Ukraine en France en 2022<\/em>, f\u00e9vrier 2023, p. 28-29.<\/p>\n\n\n\n

9<\/a> En axant cette br\u00e8ve \u00e9tude financi\u00e8re sur le cas de la guerre en Ukraine nous prenons le risque d\u2019\u00eatre rapidement d\u00e9pass\u00e9 par l\u2019actualit\u00e9\u2026<\/p>\n\n\n\n

10<\/a> D\u00e9finition rappel\u00e9e dans le communiqu\u00e9 de l\u2019OTAN, PR\/CP(2016)011 du 28 janvier 2016, 11.<\/p>\n\n\n\n

11<\/a> OTAN, communiqu\u00e9 PR\/CP(2022)105 du 27 juin 2022, p. 15.<\/p>\n\n\n\n

12<\/a> Ce chiffrage est op\u00e9r\u00e9 en dollars des \u00c9tats-Unis de 2010. Voir communiqu\u00e9, pr\u00e9cit\u00e9, PR\/CP(2016)011, pt. 2.<\/p>\n\n\n\n

13<\/a> Ibid<\/em>., p. 3.<\/p>\n\n\n\n

14<\/a> En 2006, les ministres de la d\u00e9fense des \u00c9tats membres de l\u2019OTAN se sont mis d\u2019accord pour consacrer au moins 2 % de leur PIB national aux d\u00e9penses de d\u00e9fense. Pour rappel en moyenne sur la p\u00e9riode 1985-1989, les \u00c9tats-Unis ont consacr\u00e9 6 % de leur PIB aux d\u00e9penses de d\u00e9fense et la France 3,7 % (v. CP(2006)159 du 18 d\u00e9cembre 2006).<\/p>\n\n\n\n

15<\/a> Communiqu\u00e9 CP(2014)120 du 5 septembre 2014.<\/p>\n\n\n\n

16<\/a> Le site Internet de l\u2019OTAN, dans sa pr\u00e9sentation des aspects financiers, pr\u00e9cise : \u00ab En septembre 2014, au sommet du pays de Galles, les chefs d\u2019\u00c9tat et de gouvernement des pays de l\u2019OTAN sont convenus, en r\u00e9action \u00e0 l\u2019annexion, ill\u00e9gale, de la Crim\u00e9e par la Russie et aux troubles qui secouaient le Moyen-Orient, d\u2019inverser la tendance au d\u00e9clin que connaissaient les budgets de d\u00e9fense<\/a> \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

17<\/a> Communiqu\u00e9 PR\/CP(2022)105 du 27 juin 2022, p. 4 ; estimations pour 2021 et 2022.<\/p>\n\n\n\n

18<\/a> Les d\u00e9penses d\u2019\u00e9quipements militaires de l\u2019Estonie sont rest\u00e9es assez stables et sup\u00e9rieures \u00e0 20 % de l\u2019ensemble des d\u00e9penses de d\u00e9fense (21,6 % estim\u00e9s pour 2022).<\/p>\n\n\n\n

19<\/a> Communiqu\u00e9 PR\/CP(2022)105 du 27 juin 2022, p. 5.<\/p>\n\n\n\n

20<\/a> Voir les communiqu\u00e9s de presse du Stockholm International Peace Research Institute, des 26 avril 2021 et 25 avril 2022.<\/p>\n\n\n\n

21<\/a> Voir le communiqu\u00e9 de presse du Stockholm International Peace Research Institute, du 13 mars 2023.<\/p>\n\n\n\n

22<\/a> Voir le communiqu\u00e9 de presse du Stockholm International Peace Research Institute, du 25 avril 2022, p. 2.<\/p>\n\n\n\n

23<\/a> Voir le communiqu\u00e9 de presse du Stockholm International Peace Research Institute, du 13 mars 2023.<\/p>\n\n\n\n

24<\/a> Sur cette question, voir dans le pr\u00e9sent volume Th. Mulier, \u00ab Les exportations d\u2019armes de la France \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

25<\/a> Projet de loi relatif \u00e0 la programmation militaire pour les ann\u00e9es 2024 \u00e0 2030 et portant diverses dispositions int\u00e9ressant la d\u00e9fense, Doc. Ass. nationale, 2023, n\u00b0 1033 (enregistr\u00e9 \u00e0 la pr\u00e9sidence de l\u2019Assembl\u00e9e nationale le 4 avril 2023), p. 95.<\/p>\n\n\n\n

26<\/a> Ibid<\/em>., p. 115.<\/p>\n\n\n\n

27<\/a> Voir par ex. Ch. Plassard, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2023, Doc. Assembl\u00e9e nationale, 2022, n\u00b0 292, annexe 14 ou encore J.-Ch. Larsonneur, avis sur le projet de loi de finances pour 2023, Doc. Assembl\u00e9e nationale, 2022, n\u00b0 369, tome II.<\/p>\n\n\n\n

28<\/a> Conseil constitutionnel, d\u00e9cision n\u00b0 2012-658 DC du 13 d\u00e9cembre 2012, cons. 63.<\/p>\n\n\n\n

29<\/a> La revue nationale strat\u00e9gique a \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9e le 9 novembre 2022 ; on y retrouve des r\u00e9f\u00e9rences directes \u00e0 la guerre en Ukraine \u00e0 de tr\u00e8s nombreuses reprises.<\/p>\n\n\n\n

30<\/a> Ch. Plassard, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2023, Doc. Assembl\u00e9e nationale, 2022, n\u00b0 292, annexe 14, p. 91.<\/p>\n\n\n\n

31<\/a> Voir par ex. E. Salmon, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2023, Doc. Assembl\u00e9e nationale, 2022, n\u00b0 292, annexe 13, p. 15 et 28.<\/p>\n\n\n\n

32<\/a> \u00ab En 2022, le surco\u00fbt li\u00e9 \u00e0 l\u2019inflation sur les carburants est estim\u00e9 \u00e0 200 millions d\u2019euros. En 2023, l\u2019impact global de l\u2019inflation sur le budget de la mission est estim\u00e9 \u00e0 1 milliard d\u2019euros \u00bb, D. de Legge, Rapport g\u00e9n\u00e9ral sur le projet de loi de finances pour 2023, Doc. S\u00e9nat, 2022-2023, n\u00b0 115, tome III, annexe 9, p. 21.<\/p>\n\n\n\n

33<\/a> Ibid<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

34<\/a> D\u00e9cision (PESC) 2021\/509 du Conseil du 22 mars 2021, JOUE<\/em> du 24 mars 2021, n\u00b0 L102, p. 14.<\/p>\n\n\n\n

35<\/a>  Position commune 2008\/944\/PESC du Conseil du 8 d\u00e9cembre 2008 d\u00e9finissant des r\u00e8gles communes r\u00e9gissant le contr\u00f4le des exportations de technologie et d\u2019\u00e9quipements militaires, JOUE<\/em> du 13 d\u00e9cembre 2008, n\u00b0 L335, p. 99.<\/p>\n\n\n\n

36<\/a> Voir sur le paysage financier de l\u2019Union europ\u00e9enne, dont la FEP, le rapport de la Cour des comptes europ\u00e9enne, 2003\/05 du mois de mars 2023, Le paysage financier de l\u2019Union europ\u00e9enne. Un assemblage disparate n\u00e9cessitant plus de simplification et un meilleur respect de l\u2019obligation de rendre compte<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

37<\/a> Voir le compte rendu (n\u00b0 22) de la s\u00e9ance de la Commission de la d\u00e9fense nationale de l\u2019Assembl\u00e9e nationale du 16 novembre 2022 (s\u00e9ance de 11h), audition du vice-amiral Herv\u00e9 Bl\u00e9jean, directeur g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019\u00e9tat-major de l\u2019Union europ\u00e9enne.<\/p>\n\n\n\n

38<\/a> Projet de loi relatif \u00e0 la programmation militaire pour les ann\u00e9es 2024 \u00e0 2030 et portant diverses dispositions int\u00e9ressant la d\u00e9fense, Doc. Ass. nationale, 2023, n\u00b0 1033 (enregistr\u00e9 \u00e0 la pr\u00e9sidence de l\u2019Assembl\u00e9e nationale le 4 avril 2023), p. 116.<\/p>\n\n\n\n

39<\/a> Compte rendu de l\u2019audition du vice-amiral Herv\u00e9 Bl\u00e9jean, pr\u00e9cit\u00e9, p. 7.<\/p>\n\n\n\n

40<\/a> D\u00e9cision (PESC) 2023\/577 du Conseil du 13 mars 2023 modifiant la d\u00e9cision (PESC) 2021\/509 \u00e9tablissant une facilit\u00e9 europ\u00e9enne pour la paix, JOUE<\/em> du 14 mars 2023, n\u00b0 L75, p. 23.<\/p>\n\n\n\n

41<\/a> L\u2019Union europ\u00e9enne finance aussi une mission de formation militaire pour l\u2019arm\u00e9e ukrainienne devant former des milliers de soldats le territoire de l\u2019Union.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n
De\u0301penses-militaires-lie\u0301es-a\u0300-la-guerre_X.-Cabannes-12-23<\/a><\/a><\/div>\n\n\n\n

Xavier Cabannes, \u00ab De quelques consid\u00e9rations g\u00e9n\u00e9rales et p\u00e9rissables sur les finances militaires li\u00e9es \u00e0 la guerre et du cas particulier de la guerre en Ukraine \u00bb, Le retour de la guerre [Dossier], Confluence des droits_La revue<\/em> [En ligne], 12 | 2023, mis en ligne le 17 d\u00e9cembre 2023. URL : https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=2483<\/a>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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