{"id":1275,"date":"2020-07-24T09:20:45","date_gmt":"2020-07-24T07:20:45","guid":{"rendered":"https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=1275"},"modified":"2020-07-24T09:25:44","modified_gmt":"2020-07-24T07:25:44","slug":"p-jensel-monge-a-de-montis-la-lutte-contre-la-crise-sanitaire-provoquee-par-la-covid-19-un-repositionnement-strategique-du-parlement-au-sein-des-institutions","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=1275","title":{"rendered":"P. Jensel-Monge & A. de Montis, La lutte contre la crise sanitaire provoqu\u00e9e par la Covid-19 : un repositionnement strat\u00e9gique du Parlement au sein des institutions"},"content":{"rendered":"\n
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<\/span>Priscilla Jensel-Monge, Ma\u00eetre de conf\u00e9rences, Aix-Marseille Universit\u00e9, Universit\u00e9 de Toulon, Universit\u00e9 de Pau & Pays Adour, CNRS, DICE, ILF-GERJC, Aix-en-Provence, France<\/em><\/strong><\/em><\/p>\n<\/div><\/div>\n\n\n\n

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Audrey de Montis, Ma\u00eetre de conf\u00e9rences \u00e0 l\u2019Universit\u00e9 Rennes I<\/strong><\/em><\/p>\n<\/div><\/div>\n\n\n\n

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Crise sanitaire et Parlement P. Jensel Monge et A. de Montis 07-2020<\/a>T\u00e9l\u00e9charger<\/a><\/div>\n\n\n\n

Note des autrices : la premi\u00e8re version de cet article a \u00e9t\u00e9 achev\u00e9e le 15 avril 2020. Celui-ci avait pour objectif pr\u00e9cis d\u2019analyser les rapports entre le Parlement et le Gouvernement au moment critique de la prise de d\u00e9cision et de l\u2019\u00e9tablissement de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire. En cons\u00e9quence, la version de l\u2019article ici publi\u00e9e n\u2019int\u00e8gre, \u00e0 titre purement informatif, que les \u00e9l\u00e9ments d\u2019actualisation compatibles avec la p\u00e9riode analys\u00e9e par les auteurs.<\/p>\n\n\n\n

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\u00ab Nous sommes en guerre \u00bb. Cette formule, utilis\u00e9e \u00e0 six reprises par le Pr\u00e9sident Macron au cours de son discours t\u00e9l\u00e9vis\u00e9 adress\u00e9 aux Fran\u00e7ais le 16 mars 2020[1]<\/a>, dans le cadre de la lutte contre l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19, n\u2019est pas sans rappeler celle prononc\u00e9e par le Pr\u00e9sident Hollande, devant le Parlement r\u00e9uni en Congr\u00e8s le 16 novembre 2015, \u00e0 la suite des attentats perp\u00e9tr\u00e9s \u00e0 Paris quelques jours plus t\u00f4t[2]<\/a>. Cette mobilisation du discours martial par le chef de l\u2019\u00c9tat renvoie alors \u00e0 un constat. Depuis quelques ann\u00e9es, les crises s\u2019encha\u00eenent. Si elles sont diff\u00e9rentes, tant dans leur nature que dans leurs cons\u00e9quences, elles soul\u00e8vent n\u00e9anmoins certaines interrogations communes. La crise sanitaire \u00e0 laquelle la soci\u00e9t\u00e9 internationale est aujourd\u2019hui confront\u00e9e est in\u00e9dite. D\u2019une exceptionnelle gravit\u00e9, affectant tous les domaines de la vie en soci\u00e9t\u00e9, elle confronte les pouvoirs publics \u00e0 un \u00ab ennemi invisible \u00bb[3]<\/a>. Sa gestion en est rendue d\u2019autant plus d\u00e9licate. Pour autant, elle correspond \u00e0 une situation de crise que les gouvernants sont normalement en capacit\u00e9 de combattre. S\u2019agissant sp\u00e9cifiquement de la France, il est m\u00eame possible d\u2019affirmer qu\u2019il est dans l\u2019 \u00ab ADN \u00bb de la Ve<\/sup> R\u00e9publique de permettre \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif de r\u00e9pondre \u00e0 de telles situations de fa\u00e7on efficace. N\u00e9anmoins, l\u2019ex\u00e9cutif ne peut agir seul et toutes les institutions doivent concourir \u00e0 lutter contre l\u2019\u00e9pid\u00e9mie. La capacit\u00e9 des institutions \u00e0 aller de concert pour faire face \u00e0 la crise sanitaire est donc d\u00e9terminante de sorte que \u00ab toute l\u2019action du gouvernement et du Parlement doit \u00eatre (\u2026) tourn\u00e9e vers le combat contre l\u2019\u00e9pid\u00e9mie \u00bb[4]<\/a>. La crise sanitaire supporterait mal, en effet, la juxtaposition d\u2019une autre crise, institutionnelle ou politique.  
Tout au long du XXe<\/sup> si\u00e8cle, l\u2019organe ex\u00e9cutif devient partout le p\u00f4le essentiel du pouvoir. Personnifiant l\u2019\u00c9tat, c\u2019est lui qui, assist\u00e9 d\u2019une administration efficace[5]<\/a>, appara\u00eet comme le plus \u00e0 m\u00eame de prendre les d\u00e9cisions et notamment dans des hypoth\u00e8ses de guerre, de crise, dans lesquelles il faut pouvoir agir rapidement. En parall\u00e8le, le Parlement est d\u00e9laiss\u00e9 comme lieu de d\u00e9lib\u00e9ration et de d\u00e9cision. D\u00e8s les premi\u00e8res lueurs de la Ve<\/sup> R\u00e9publique, et avec plus ou moins de vigueur selon les ann\u00e9es, les interrogations sur le r\u00f4le effectif du Parlement n\u2019ont jamais cess\u00e9. Cet \u00e9l\u00e9ment est connu, le cumul des outils du parlementarisme rationalis\u00e9 et du ph\u00e9nom\u00e8ne du fait majoritaire a contribu\u00e9 \u00e0 limiter sa place au sein des institutions politiques. Ainsi, dans une situation de crise sanitaire d\u2019une exceptionnelle gravit\u00e9 telle qu\u2019elle se pr\u00e9sente aujourd\u2019hui et qui impose \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif un investissement massif, le d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel imagin\u00e9 par le constituant durant l\u2019\u00e9t\u00e9 1958 pourrait n\u00e9cessairement s\u2019aggraver encore davantage. Le Parlement continuerait son d\u00e9clin[6]<\/a>. Il serait possible d\u2019imaginer qu\u2019il s\u2019efface alors de la sc\u00e8ne politique, notamment sous l\u2019effet d\u2019une union nationale command\u00e9e par les circonstances.
Une br\u00e8ve analyse du d\u00e9roulement du processus l\u00e9gislatif \u00e9tablissant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire le laisse \u00e0 penser, du moins en apparence[7]<\/a>. En effet, seulement cinq jours s\u00e9parent le d\u00e9p\u00f4t des textes[8]<\/a> sur le Bureau du S\u00e9nat de leur promulgation par le chef de l\u2019\u00c9tat. Ce r\u00e9sultat fut rendu possible gr\u00e2ce \u00e0 l\u2019organisation d\u2019une seule lecture devant chaque assembl\u00e9e, une commission mixte paritaire r\u00e9ussie et une absence de saisine du Conseil constitutionnel, \u00e9vitant ainsi \u00e0 la loi ordinaire un contr\u00f4le de constitutionnalit\u00e9 qui aurait notamment pu avoir pour effet de retarder sa publication au Journal Officiel[9]<\/a>. L\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat ont travaill\u00e9 dans des conditions bien particuli\u00e8res, puisqu\u2019elles ont d\u00fb limiter leur activit\u00e9 \u00ab compte tenu de la situation de crise et jusqu\u2019\u00e0 nouvel ordre \u00bb comme le r\u00e9v\u00e8lent les conclusions de la Conf\u00e9rence des pr\u00e9sidents de l\u2019Assembl\u00e9e nationale du 17 mars 2020. Touch\u00e9es elles-m\u00eames par l\u2019\u00e9pid\u00e9mie, elles ont d\u00fb r\u00e9adapter leur fonctionnement dans des d\u00e9lais tr\u00e8s exigeants[10]<\/a>.
Dans ce contexte, la place du Parlement dans la lutte contre la crise interroge. Cela est d\u2019autant plus pr\u00e9gnant que cette situation a pour effet, en apparence au moins, d\u2019accentuer le d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel en transf\u00e9rant la capacit\u00e9 d\u00e9cisionnelle de gestion de la crise sur les seules \u00e9paules du pouvoir ex\u00e9cutif. Il est d\u00e8s lors n\u00e9cessaire de se demander si le retrait, en mati\u00e8re d\u00e9cisionnelle, du Parlement en p\u00e9riode de crise se traduit par un effacement total de ce dernier ?
Il est int\u00e9ressant de noter d\u2019ailleurs qu\u2019en p\u00e9riode de crise majeure, le r\u00f4le de m\u00e9diation des parlementaires se renforce nettement. Au cours des d\u00e9bats l\u00e9gislatifs, les \u00e9lus ont \u00e0 de nombreuses reprises ressenti la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019\u00e9voquer l\u2019importance de la repr\u00e9sentation assur\u00e9e au sein et par le Parlement[11]<\/a>. En 2015, en p\u00e9riode d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence, lorsqu\u2019il \u00e9tait question de mobiliser les forces pour lutter contre le terrorisme, le Parlement avait d\u00e9j\u00e0 d\u00e9montr\u00e9 clairement qu\u2019il n\u2019entendait pas s\u2019effacer dans ce contexte, en se saisissant pleinement de ses fonctions de l\u00e9gislateur et de contr\u00f4leur. Dans un cadre tout \u00e0 fait diff\u00e9rent \u2013 une crise sanitaire d\u2019une ampleur in\u00e9dite \u2013 il semble le d\u00e9montrer encore aujourd\u2019hui.
En effet, si le Parlement l\u00e9gislateur a sembl\u00e9 s\u2019effacer derri\u00e8re le Gouvernement auquel il a donn\u00e9 de nombreux moyens pour g\u00e9rer le plus efficacement possible la crise, il a fait preuve de responsabilit\u00e9 en d\u00e9terminant le cadre juridique de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire (I). Loin de s\u2019accommoder d\u2019un r\u00f4le de second plan, le Parlement a entendu contribuer activement \u00e0 la gestion de la crise en d\u00e9ployant pleinement sa fonction constitutionnelle de contr\u00f4le de l\u2019action du Gouvernement (II).<\/p>\n\n\n\n

I. L\u2019effacement consenti du Parlement dans la d\u00e9termination du cadre juridique de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Au cours de ce processus l\u00e9gislatif exp\u00e9ditif, le r\u00f4le du Parlement a \u00e9t\u00e9 facilement identifi\u00e9 : il s\u2019agissait d\u2019accompagner l\u2019organe ex\u00e9cutif dans ses d\u00e9cisions. Le temps n\u2019\u00e9tait pas \u00e0 l\u2019affrontement politique mais bien \u00e0 celui de \u00ab l\u2019assistance \u00bb du premier envers le second. Si d\u2019ordinaire dans un r\u00e9gime parlementaire, la majorit\u00e9 a bien \u00e9galement vocation \u00e0 soutenir le Gouvernement, du temps peut g\u00e9n\u00e9ralement \u00eatre d\u00e9pens\u00e9 pour la conflictualit\u00e9 politique entre les groupes et pour des oppositions entre l\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat. Dans ce contexte sanitaire in\u00e9dit d\u2019une exceptionnelle gravit\u00e9, il fallait au contraire, agir vite et le mieux possible, en donnant au Gouvernement les outils n\u00e9cessaires pour tenter d\u2019endiguer la crise. Aussi, le d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel d\u00e9fini par l\u2019esprit constituant de 1958 semble avoir \u00e9t\u00e9 imm\u00e9diatement aggrav\u00e9. Ce constat a pu ais\u00e9ment \u00eatre observ\u00e9 lorsque les parlementaires ont adopt\u00e9 sans difficult\u00e9, en mars 2020, les points saillants du texte relatifs \u00e0 l\u2019\u00e9tablissement de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire, conduisant \u00e0 accro\u00eetre la comp\u00e9tence gouvernementale en la mati\u00e8re (A). Cependant, ils ont eu l\u2019occasion, de fa\u00e7on convaincante, de r\u00e9affirmer leur autorit\u00e9 sur d\u2019autres aspects du texte (B).<\/p>\n\n\n\n

A) L\u2019acceptation de la pr\u00e9valence de la comp\u00e9tence de l\u2019organe ex\u00e9cutif en p\u00e9riode d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Des critiques contre le processus l\u00e9gislatif lui-m\u00eame ont \u00e9t\u00e9 rapidement formul\u00e9es et elles pouvaient, in fine<\/em>, fragiliser la port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale de la loi organique et de la loi ordinaire d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19,<\/em> adopt\u00e9es les 21 et 22 mars 2020. Si la contraction du temps parlementaire est r\u00e9guli\u00e8rement d\u00e9cri\u00e9e, le court d\u00e9lai de quatre jours qui a permis le d\u00e9p\u00f4t, l\u2019\u00e9criture et le vote de deux textes l\u00e9gislatifs a pu susciter des doutes sur la qualit\u00e9 de ces derniers. \u00c0 cette dur\u00e9e extr\u00eamement br\u00e8ve, s\u2019ajoute un autre fait pr\u00e9occupant : le volume de la loi ordinaire. Quatre titres la composent en effet : \u00ab l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> \u00bb (titre I), \u00ab les mesures d\u2019urgence \u00e9conomique et d\u2019adaptation \u00e0 la lutte contre l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em> \u00bb (titre II), \u00ab les dispositions \u00e9lectorales<\/em> \u00bb (titre III) et \u00ab le contr\u00f4le parlementaire<\/em> \u00bb (titre IV), chaque titre comportant lui-m\u00eame, toute une s\u00e9rie de dispositions. Ces craintes ont \u00e9t\u00e9 aliment\u00e9es par la discussion sur la l\u00e9gitimit\u00e9 du l\u00e9gislateur \u00e0 intervenir et la critique du faible nombre de parlementaires pr\u00e9sents, \u00e0 ce moment, pour adopter ces textes. En outre, la loi organique a \u00e9t\u00e9 sciemment adopt\u00e9e en violation de l\u2019article 46 de la Constitution qui imposait pourtant avec clart\u00e9, le respect d\u2019un d\u00e9lai minimal de quinze jours entre le d\u00e9p\u00f4t et l\u2019ouverture de la discussion de la premi\u00e8re assembl\u00e9e[12]<\/a>. Enfin, l\u2019insuffisance de la d\u00e9lib\u00e9ration peut \u00eatre regrett\u00e9e[13]<\/a> et le fait qu\u2019une \u00ab pr\u00e9valence \u00bb ait \u00e9t\u00e9 une nouvelle fois \u00ab accord\u00e9e \u00e0 la d\u00e9cision \u00bb[14]<\/a>. Toutefois, il \u00e9tait fondamental que des encadrements clairs soient d\u00e9finis au sein du Parlement dans une courte p\u00e9riode temporelle et c\u2019est la volont\u00e9 politique qui a permis d\u2019exploiter avec raison et efficacit\u00e9, ce support du droit qu\u2019est la loi. Les acteurs sont parvenus \u00e0 s\u2019unir pour faire \u00e9merger des consensus dans des circonstances tr\u00e8s particuli\u00e8res et, si les d\u00e9cisions prises peuvent \u00eatre critiqu\u00e9es, elles apparaissent dans leur ensemble, adapt\u00e9es \u00e0 la gravit\u00e9 de la crise et \u00e0 sa gestion sensiblement complexe pour les gouvernants.L\u2019intervention des parlementaires s\u2019imposait pour d\u00e9terminer le fondement juridique de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire[15]<\/a>. En la mati\u00e8re, ils ont soutenu le Gouvernement en lui permettant de disposer d\u2019un nouveau dispositif juridique, prolongeant en cela l\u2019avis du Conseil d\u2019\u00c9tat qui avait indiqu\u00e9 que cette option permettait de \u00ab disposer d\u2019un cadre organis\u00e9 et clair d\u2019intervention <\/em>\u00bben pr\u00e9sence d\u2019une catastrophe sanitaire[16]<\/a>. Cependant, et cela souligne sa prudence, le Parlement a refus\u00e9 l\u2019introduction dans le marbre l\u00e9gislatif d\u2019un dispositif p\u00e9renne dans l\u2019urgence. Ainsi, celui-ci n\u2019a \u00e9t\u00e9 envisag\u00e9  que de fa\u00e7on temporaire, jusqu\u2019au 1er<\/sup> avril 2021[17]<\/a>. C\u2019est toujours en suivant l\u2019avis du Conseil d\u2019\u00c9tat et le souhait du Gouvernement que les parlementaires, sans grande r\u00e9sistance de leur part, ont \u00e9tendu le d\u00e9lai de leur intervention pour proroger l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire qui est d\u00e9clar\u00e9 en Conseil des ministres. Au lieu des 12 jours pr\u00e9vus dans d\u2019autres r\u00e9gimes de crise[18]<\/a>, c\u2019est apr\u00e8s un d\u00e9lai d\u2019un mois qu\u2019il pourrait le d\u00e9cider, en cas de besoin. En l\u2019esp\u00e8ce, les parlementaires ont m\u00eame facilit\u00e9 encore davantage l\u2019action du Gouvernement en pr\u00e9voyant que, par d\u00e9rogation \u00e0 ces dispositions, l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire \u00e9tait cette fois d\u00e9clar\u00e9 pour une dur\u00e9e de deux mois \u00e0 compter de l\u2019entr\u00e9e en vigueur de la loi, pour des soucis donc, de simplification[19]<\/a>. Ce long d\u00e9lai, semblant \u00e9carter le Parlement de la gestion rapide de la crise, peut \u00eatre expliqu\u00e9 par sa sp\u00e9cificit\u00e9 exceptionnelle (qui impose une r\u00e9action rapide de l\u2019ex\u00e9cutif dans des domaines extr\u00eamement vastes et vari\u00e9s) et att\u00e9nu\u00e9 par le fait qu\u2019il peut intervenir plus t\u00f4t aupr\u00e8s du Gouvernement, par d\u2019autres voies[20]<\/a>.

Par ailleurs, les parlementaires ont adopt\u00e9 une autre disposition permettant au Premier ministre de prendre, par d\u00e9cret, de nombreuses mesures restrictives des libert\u00e9s \u00ab aux seules fins de garantir la sant\u00e9 publique <\/em>\u00bb, participant alors \u00e0 l\u2019extension de la comp\u00e9tence normative de cette autorit\u00e9. Toutefois, l\u00e0 aussi, la version d\u00e9finitive du texte est moins lib\u00e9rale que l\u2019originale puisque les s\u00e9nateurs, soutenus en ce sens par les d\u00e9put\u00e9s ensuite, ont limit\u00e9 la finalit\u00e9 (seulement celle de \u00ab garantir de la sant\u00e9 publique <\/em>\u00bb), \u00e9num\u00e9r\u00e9 les mesures restrictives de libert\u00e9s susceptibles d\u2019\u00eatre prises[21]<\/a> et rappel\u00e9 la n\u00e9cessit\u00e9 que ces mesures soient proportionn\u00e9es aux risques sanitaires encourus et appropri\u00e9es aux circonstances de temps et de lieu. En adoptant une m\u00e9thodologie similaire, la comp\u00e9tence normative du ministre de la sant\u00e9, \u00e9tendue, a \u00e9t\u00e9 \u00e9galement born\u00e9e[22]<\/a>. De ce fait, si le Parlement semble favorable \u00e0 un d\u00e9placement du curseur de la comp\u00e9tence normative vers les autorit\u00e9s gouvernementales, ce glissement appara\u00eet \u00ab responsable \u00bb et mesur\u00e9.

L\u2019analyse du titre II r\u00e9v\u00e8le le constat d\u2019un abandon de la comp\u00e9tence l\u00e9gislative du Parlement sur le fondement de l\u2019article 34 de la Constitution. En effet, il a autoris\u00e9 le Gouvernement \u00e0 agir dans le domaine l\u00e9gislatif pour prendre, durant trois mois, toute mesure \u00ab afin de faire face aux cons\u00e9quences <\/em>\u00bb de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie. L\u2019incise \u00ab afin de faire face aux cons\u00e9quences<\/em> \u00bb revient d\u2019ailleurs telle une ritournelle \u00e0 de nombreuses reprises dans la loi ordinaire, mettant clairement en \u00e9vidence que les cons\u00e9quences sont presque innombrables dans tous les aspects de la vie en soci\u00e9t\u00e9[23]<\/a>. L\u2019habilitation est massive et s\u2019\u00e9loigne \u00e0 bien des \u00e9gards, des habilitations plus classiques en temps normal sous la Ve<\/sup> R\u00e9publique. Il est toujours p\u00e9rilleux de faire des pr\u00e9dictions, mais il est fort \u00e0 parier que le Conseil constitutionnel, s\u2019il avait \u00e9t\u00e9 saisi a priori<\/em> dans le cadre de son contr\u00f4le de constitutionnalit\u00e9 de la loi ordinaire d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19, aurait balay\u00e9 l\u2019argument d\u2019une inconstitutionnalit\u00e9, en raison des \u00ab circonstances particuli\u00e8res de l\u2019esp\u00e8ce <\/em>\u00bb[24]<\/a>. Cet abandon de comp\u00e9tence l\u00e9gislative peut faire un lointain \u00e9cho, dans un contexte de crise radicalement diff\u00e9rent cependant, aux habilitations massives du Parlement sous les IIIe<\/sup> et IVe<\/sup> R\u00e9publiques. \u00c0 l\u2019\u00e9poque, il lui arrivait (et de plus en plus r\u00e9guli\u00e8rement sur la fin), de confier \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif des pans entiers de sa comp\u00e9tence l\u00e9gislative conduisant \u00e0 son dessaisissement et, en d\u00e9finitive, \u00e0 son affaiblissement. 

S\u2019il est toujours possible (et n\u00e9cessaire d\u2019ailleurs), de critiquer l\u2019opportunit\u00e9 et le contenu de ces diff\u00e9rentes mesures, il est \u00e9galement important de les inscrire dans le principe de r\u00e9alit\u00e9 et pr\u00e9cis\u00e9ment de se poser la question de leur potentiel pour r\u00e9soudre la crise.  Deux temps distincts vont se succ\u00e9der : aujourd\u2019hui celui de la d\u00e9cision politique, appuy\u00e9e sur des \u00e9l\u00e9ments scientifiques qui ont r\u00e9guli\u00e8rement vari\u00e9 et vite \u00e9volu\u00e9 ; demain, celui de la contestation des choix politiques et de d\u00e9termination des responsabilit\u00e9s qui pourra pointer l\u2019ad\u00e9quation ou non des choix gouvernementaux au regard des donn\u00e9es \u00e0 disposition. En tout \u00e9tat de cause, la t\u00e2che semble \u00ab immens\u00e9ment difficile, mais encore <\/em>[le ministre de la sant\u00e9] joue toujours perdant <\/em><\/strong>devant la presse et l\u2019opinion publique : ses \u00e9checs, ses h\u00e9sitations, ses exc\u00e8s sont tr\u00e8s visibles et lui valent d\u2019\u00e2pres critiques. En revanche, ses succ\u00e8s sont invisibles car personne (pas m\u00eame, lui) ne peut savoir ce qui se serait pass\u00e9 s\u2019il n\u2019avait rien fait : on ne lui en sait donc pas gr\u00e9 <\/em>\u00bb[25]<\/a>. 

Pour l\u2019heure, le contexte sanitaire impose l\u2019aggravation du d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel. Les parlementaires sont intervenus pour \u00ab s\u00e9curiser les mesures prises par le Gouvernement en cr\u00e9ant un \u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> \u00bb et pour pr\u00e9voir \u00e9galement de tr\u00e8s nombreuses \u00ab habilitations \u00e0 l\u00e9gif\u00e9rer par ordonnances pour adapter temporairement des pans entiers de la l\u00e9gislation <\/em>\u00bb[26]<\/a>. Cette mise \u00e0 disposition du Parlement en faveur des autorit\u00e9s gouvernementales est moins marqu\u00e9e sur les deux derniers titres de la loi ordinaire.<\/p>\n\n\n\n

B) La r\u00e9affirmation constat\u00e9e du Parlement sur d\u2019autres aspects de la loi<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Concernant les \u00ab dispositions \u00e9lectorales \u00bb, l\u2019empreinte des parlementaires sur le texte de loi pr\u00e9sent\u00e9 par le Gouvernement est davantage perceptible. Dans le projet de loi originel, les dispositions \u00e9lectorales introduisaient le texte avant d\u2019\u00eatre finalement d\u00e9plac\u00e9es, par les parlementaires eux-m\u00eames dans le titre III. Gr\u00e2ce aux efforts r\u00e9ciproques de chaque chambre, des compromis ont pu \u00eatre nou\u00e9s rapidement, alors que sur cet aspect, et \u00e0 la diff\u00e9rence des cas pr\u00e9c\u00e9dents, des enjeux politiques rentraient clairement en ligne de compte, notamment pour les s\u00e9nateurs[27]<\/a>. Le consensus aurait m\u00eame pu \u00e9chouer face \u00e0 une disposition d\u2019apparence mineure (la date de d\u00e9p\u00f4t des listes de candidats pour le second tour[28]<\/a>) qui a pu, un (court) temps, opposer fermement d\u00e9put\u00e9s et s\u00e9nateurs (le Parlement redevenait ma\u00eetre, moins du contenu de son texte que de l\u2019horloge en allongeant le d\u00e9roulement de la navette).

Les apports des parlementaires sont notables ici : s\u2019ils ont affirm\u00e9 que les \u00e9lections du premier tour \u00e9taient acquises (ce qui \u00e9tait rh\u00e9torique mais les fortes tensions du moment justifiaient l\u2019int\u00e9r\u00eat d\u2019une p\u00e9dagogie renforc\u00e9e[29]<\/a>), ce sont \u00e9galement eux qui ont propos\u00e9 puis d\u00e9cid\u00e9 que les conseils municipaux \u00e9lus au complet au premier tour n\u2019entraient pas imm\u00e9diatement en fonction mais au plus tard, en juin 2020[30]<\/a>. De m\u00eame, ils ont pr\u00e9vu d\u00e8s ce moment-l\u00e0, gr\u00e2ce \u00e0 la loi ordinaire, deux sc\u00e9narios possibles sur la tenue du second tour, en privil\u00e9giant d\u2019abord son organisation au maximum en juin 2020 (comme le souhaitait le Gouvernement dans le projet de loi) mais \u00e9galement en pr\u00e9voyant un second tour plus tard qu\u2019au mois de juin 2020. Dans ce dernier cas de figure, l\u2019ensemble de l\u2019\u00e9lection municipale serait cette fois reprogramm\u00e9 pour les conseils municipaux qui n\u2019ont pas \u00e9t\u00e9 \u00e9lus au complet d\u00e8s le premier tour. Ce cadre juridique pr\u00e9cis et clair a permis d\u2019anticiper d\u2019\u00e9ventuelles tensions et d\u2019\u00e9viter une situation confuse en juin 2020[31]<\/a>. Si ces d\u00e9cisions peuvent de nouveau \u00eatre critiqu\u00e9es[32]<\/a> (ne fallait-il pas plut\u00f4t, par exemple, annuler l\u2019ensemble de l\u2019\u00e9lection pour tous ?), elles apparaissent mesur\u00e9es et adapt\u00e9es \u00e0 la gravit\u00e9 exceptionnelle de la crise, \u00e0 ce moment pr\u00e9cis. Enfin, parce que des habilitations ont \u00e9galement \u00e9t\u00e9 permises en droit \u00e9lectoral, le Parlement a pu obtenir du Gouvernement la d\u00e9termination d\u2019un d\u00e9lai d\u2019un mois pour qu\u2019il d\u00e9pose des projets de loi de ratification au plus tard un mois apr\u00e8s les ordonnances, pour \u00eatre \u00ab plus facilement en capacit\u00e9 de se saisir de leur contenu avant la tenue des op\u00e9rations \u00e9lectorales au mois de juin 2020, et d\u2019en modifier les dispositions s\u2019il le juge opportun \u00bb[33]<\/a>.

Aussi, le Parlement a adapt\u00e9 sa r\u00e9action face \u00e0 la crise et s\u2019est investi quand cela \u00e9tait possible, tout en assistant l\u2019organe ex\u00e9cutif dans ses prises de d\u00e9cision. Cette \u00e9mancipation s\u2019observe \u00e9galement en mati\u00e8re de d\u00e9termination du contr\u00f4le parlementaire, m\u00eame si l\u00e0, malheureusement, l\u2019empreinte finale des parlementaires est bien plus faible. En effet, c\u2019est sur une initiative du S\u00e9nat qu\u2019un titre IV a vu le jour, intitul\u00e9 clairement \u00ab Contr\u00f4le parlementaire \u00bb. Pr\u00e9cis\u00e9ment, la paternit\u00e9 est \u00e0 attribuer \u00e0 Philippe Bas, ce qu\u2019il est int\u00e9ressant de noter puisqu\u2019il avait d\u00e9j\u00e0 ardemment particip\u00e9 au d\u00e9veloppement d\u2019un contr\u00f4le parlementaire exceptionnel dans une p\u00e9riode qui l\u2019\u00e9tait tout autant en 2015 \u2013 <\/a>celle de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence \u2013, en tant que pr\u00e9sident de la Commission des lois. En l\u2019esp\u00e8ce, au cours de l\u2019examen de la loi ordinaire d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19, sa proposition a permis initialement au titre IV d\u2019\u00eatre compos\u00e9 de deux articles, l\u2019un visant, simplement, \u00e0 assurer la poursuite des travaux des commissions d\u2019enqu\u00eate[34]<\/a> (il n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 la promulgation de la loi) ; l\u2019autre qui rappelait le contr\u00f4le d\u00e9velopp\u00e9 de toutes pi\u00e8ces par les parlementaires eux-m\u00eames, au cours des discussions relatives \u00e0 la d\u00e9claration puis \u00e0 la prorogation de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence et enfin, \u00e0 la lutte contre le terrorisme, \u00e0 compter de novembre 2015[35]<\/a>. En effet, durant ces nombreux d\u00e9bats l\u00e9gislatifs, le Parlement l\u00e9gislateur avait r\u00e9ussi \u00e0 imposer au Gouvernement des mesures en mati\u00e8re de contr\u00f4le malgr\u00e9 les r\u00e9ticences de ce dernier, en plusieurs temps successifs. Le contr\u00f4le qui en avait ensuite r\u00e9sult\u00e9 avait contribu\u00e9 \u00e0 la valorisation de l\u2019institution parlementaire. Si Philippe Bas a tent\u00e9 le m\u00eame coup de force, quelques ann\u00e9es plus tard, dans un contexte de grave crise sanitaire, il s\u2019est heurt\u00e9 cette fois en d\u00e9finitive, \u00e0 la d\u00e9termination du Gouvernement. Alors que l\u2019amendement, adopt\u00e9 en commission par le S\u00e9nat, avait \u00e9t\u00e9 pr\u00e9serv\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 l\u2019ouverture de la s\u00e9ance publique \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale, le Gouvernement a pu compter \u00e0 ce moment, sur le soutien de certains parlementaires en pl\u00e9ni\u00e8re pour adopter un amendement de suppression, d\u00e9pouillant alors consid\u00e9rablement le titre IV. Le second article a alors \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9. Un mauvais signal est ainsi adress\u00e9 aux parlementaires, int\u00e9ress\u00e9s pour investir leur fonction de contr\u00f4leur.

Toutefois, subsiste dans la loi le dispositif suivant : \u00ab L\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat sont inform\u00e9s sans d\u00e9lai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire. L\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat peuvent requ\u00e9rir toute information compl\u00e9mentaire dans le cadre du contr\u00f4le et de l\u2019\u00e9valuation de ces mesures <\/em>\u00bb, qui se trouve finalement ins\u00e9r\u00e9 dans le titre I sur l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire. Le champ d\u2019application du contr\u00f4le parlementaire semble donc limit\u00e9 \u00e0 ce domaine. La proposition initiale du S\u00e9nat, indiquant que les chambres, \u00ab \u00e0 leur demande <\/em>\u00bb se fassent communiquer \u00ab toute mesure prise ou mise en \u0153uvre en application de la pr\u00e9sente loi <\/em>\u00bb (dans toutes ses composantes donc) de la part des \u00ab autorit\u00e9s administratives <\/em>\u00bb \u2013 n\u00e9cessairement plus incisive \u2013 n\u2019a pas r\u00e9sist\u00e9 \u00e0 l\u2019\u00e9preuve du fait majoritaire. Toutefois, s\u2019il est permis de le regretter, le contr\u00f4le parlementaire est tout de m\u00eame en mesure de s\u2019\u00e9panouir au moins d\u00e9j\u00e0 puisque l\u2019\u00e9crit dans le cas pr\u00e9sent, laisse place \u00e0 l\u2019interpr\u00e9tation et \u00e0 la souplesse. En mati\u00e8re de contr\u00f4le, c\u2019est l\u2019investissement des parlementaires qui est d\u00e9terminant et non uniquement les outils th\u00e9oriques \u00e0 leur disposition. De plus, l\u2019inscription dans la loi d\u2019un contr\u00f4le parlementaire, m\u00eame minor\u00e9, a au moins deux qualit\u00e9s : d\u2019une part, cette d\u00e9marche n\u2019est pas commune (et pousse au d\u00e9veloppement m\u00eame du contr\u00f4le) ; d\u2019autre part, elle permet de faire date et de compiler donc, des \u00ab pr\u00e9c\u00e9dents \u00bb. Le Parlement peut ainsi poser des jalons, m\u00eame lentement, pour s\u2019affirmer au fur et \u00e0 mesure et particuli\u00e8rement en p\u00e9riode de crise. Il peut de ce fait appara\u00eetre indispensable pour compenser l\u2019investissement massif du Gouvernement dans la gestion de ce type d\u2019\u00e9v\u00e9nements. Il ne lui reste plus qu\u2019\u00e0 s\u2019affirmer en ce sens dans les faits, en d\u00e9veloppant un contr\u00f4le \u00e0 partir de la loi et en dehors d\u2019elle, ce qu\u2019il convient de voir d\u00e9sormais.<\/p>\n\n\n\n

II. L\u2019investissement du Parlement dans une fonction de veille de la gestion de la crise sanitaire <\/strong><\/h3>\n\n\n\n

La mobilisation par les assembl\u00e9es des outils de contr\u00f4le d\u00e9montre que le Parlement, loin de s\u2019effacer, joue au contraire un r\u00f4le tr\u00e8s actif en cette p\u00e9riode de crise. La veille qu\u2019il organise depuis le d\u00e9but du d\u00e9clenchement de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire (A) semble par ailleurs ne constituer que la premi\u00e8re phase de ce qu\u2019il mettra en \u0153uvre par la suite sous l\u2019angle de sa fonction de contr\u00f4le, voire plus largement de sa fonction d\u00e9lib\u00e9rative (B).<\/p>\n\n\n\n

A) Une surveillance parlementaire aig\u00fce<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Si le Parlement a accept\u00e9 de laisser la main \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif sur la d\u00e9termination du contenu de la loi \u00e9tablissant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire, et sur le dispositif de contr\u00f4le pr\u00e9vu dans la loi[36]<\/a>, il n\u2019a pas pour autant entendu d\u00e9laisser sa fonction constitutionnelle de contr\u00f4le de l\u2019action du Gouvernement[37]<\/a>. Ainsi, les instruments traditionnels de contr\u00f4le, pr\u00e9vus notamment par la Constitution et les r\u00e8glements des assembl\u00e9es, sont pleinement mis en \u0153uvre pendant cette p\u00e9riode de crise sanitaire. Il est vrai que les m\u00e9canismes de contr\u00f4le pr\u00e9vus par la loi du 23 mars 2020 sont en-de\u00e7\u00e0 de ce qui figurait dans la loi renfor\u00e7ant la s\u00e9curit\u00e9 int\u00e9rieure et la lutte contre le terrorisme[38]<\/a>. On ne saurait pour autant en conclure que l\u2019efficacit\u00e9 du contr\u00f4le exerc\u00e9 sera moindre. Une question m\u00e9rite d\u2019ailleurs d\u2019\u00eatre pos\u00e9e. En quoi les instruments traditionnels de contr\u00f4le sont-ils moins efficaces en cette p\u00e9riode de crise, alors m\u00eame, qu\u2019ils sont pleinement d\u00e9ploy\u00e9s par un Parlement pourtant atteint dans son fonctionnement[39]<\/a> ? 

Chaque chambre a imm\u00e9diatement mis en \u0153uvre un instrument principal de suivi de la crise sanitaire. Ainsi, d\u00e8s le 17 mars 2020, avant m\u00eame la promulgation de la loi, c\u2019est la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents de l\u2019Assembl\u00e9e nationale qui a d\u00e9cid\u00e9 de cr\u00e9er une mission d\u2019information sur la \u00ab gestion et les cons\u00e9quences dans toutes ses dimensions de l’\u00e9pid\u00e9mie de Coronavirus-COVID-19 \u00bb. Cette possibilit\u00e9 lui est offerte par l\u2019article 145 alin\u00e9a 4 du r\u00e8glement de l\u2019Assembl\u00e9e nationale depuis la r\u00e9solution du 27 mars 2003[40]<\/a>. La cr\u00e9ation de ces missions, en Conf\u00e9rence des pr\u00e9sidents, \u00e0 l\u2019initiative du Pr\u00e9sident de l\u2019Assembl\u00e9e, permet ainsi de conf\u00e9rer une certaine solennit\u00e9 \u00e0 des travaux qui concernent des sujets sensibles ou des th\u00e8mes d\u2019actualit\u00e9 int\u00e9ressant tous les groupes politiques et toutes les commissions. Le rapport de la r\u00e9solution de 2003 pr\u00e9cise ainsi que \u00ab la cr\u00e9ation de missions d’information en Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents reposera sur un dialogue entre les pr\u00e9sidents des commissions et les pr\u00e9sidents des groupes et pourrait se justifier pour des th\u00e8mes d’une<\/em> certaine ampleur et rev\u00eatant un caract\u00e8re transversal<\/em> \u00bb[41]<\/a>. Le caract\u00e8re solennel et transversal est en l\u2019esp\u00e8ce \u00e9vident si l\u2019on regarde la composition de la mission d\u2019information. La fonction de pr\u00e9sident ainsi que celle de rapporteur ont \u00e9t\u00e9 confi\u00e9es au Pr\u00e9sident de l\u2019Assembl\u00e9e nationale, Richard Ferrand, ce qui est permis par une subtilit\u00e9 r\u00e9dactionnelle du r\u00e8glement[42]<\/a>. Par ailleurs, les huit pr\u00e9sidents des commissions permanentes se sont vus attribuer chacun une fonction de co-rapporteur et tous les pr\u00e9sidents de groupes, ou leur repr\u00e9sentant, ont \u00e9t\u00e9 associ\u00e9s aux travaux de la mission d\u2019information. Les travaux de cette mission \u00e9taient destin\u00e9s, dans une premi\u00e8re phase<\/em>[43]<\/a>, \u00e0 assurer un suivi renforc\u00e9 de la gestion de la crise sanitaire et des mesures prises dans le cadre de l\u2019urgence sanitaire. Rapidement, elle a pu auditionner le Premier ministre, le Ministre des solidarit\u00e9s et de la sant\u00e9, le garde des Sceaux, le Ministre de l\u2019Int\u00e9rieur ou encore le Pr\u00e9sident du Conseil scientifique de la Covid-19[44]<\/a>. La pr\u00e9sence des pr\u00e9sidents de commission permet notamment que l\u2019information se d\u00e9ploie pleinement mat\u00e9riellement, ce qui est fondamental compte tenu de l\u2019ampleur de la crise sanitaire en cours. Les travaux de la mission sont par ailleurs retransmis en direct sur le site de l\u2019Assembl\u00e9e nationale ce qui permet aux citoyens qui le souhaitent de s\u2019informer sur la gestion de la crise sanitaire de la Covid-19. Les travaux sont ainsi construits dans la plus grande transparence.

Il en va de m\u00eame au S\u00e9nat, o\u00f9 c\u2019est la Commission des lois<\/em> qui a d\u00e9cid\u00e9 de cr\u00e9er une mission de contr\u00f4le sur les mesures li\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19<\/em>. Il s\u2019agit d\u2019une mission pluraliste compos\u00e9e de onze s\u00e9nateurs, repr\u00e9sentant l\u2019ensemble des groupes politiques du S\u00e9nat.<\/strong> La pr\u00e9sidence est assur\u00e9e par le pr\u00e9sident de la Commission des lois, Philippe Bas, qui est \u00e0 la fois membre de la majorit\u00e9 s\u00e9natoriale et figure de l\u2019opposition gouvernementale et pr\u00e9sidentielle. Cette pr\u00e9sidence assure une certaine exp\u00e9rience de contr\u00f4le en p\u00e9riode de crise. En effet, pour m\u00e9moire, Philippe Bas avait d\u00e9j\u00e0 jou\u00e9 un r\u00f4le essentiel dans le contr\u00f4le de l\u2019application de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence en mati\u00e8re de terrorisme[45]<\/a>. Le rapport du S\u00e9nat souligne d\u2019ailleurs que la m\u00e9thode de travail retenue \u00ab s\u2019inspire de celle mise en place avec succ\u00e8s pour \u00e9valuer la mise en \u0153uvre des lois relatives \u00e0 l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence et de la loi s\u00e9curit\u00e9\u0301 int\u00e9rieure et de lutte contre le terrorisme <\/em>\u00bb[46]<\/a>. Les moyens \u00e0 la disposition de la mission de suivi sont, \u00e0 ce titre, nombreux (donn\u00e9es de terrain ; communication des d\u00e9cisions prises par le Gouvernement, les pr\u00e9fets, les maires ; audition des membres du Gouvernement) et pr\u00e9sument de l\u2019efficacit\u00e9 du contr\u00f4le. En d\u00e9pit de son rattachement \u00e0 la Commission des lois, cette initiative s\u2019inscrit dans une d\u00e9marche coordonn\u00e9e de l\u2019ensemble des commissions permanentes destin\u00e9e \u00e0 assurer \u00ab un suivi concret et exigeant de l\u2019action du Gouvernement dans le cadre de la crise sanitaire \u00bb[47]<\/a>. Pour Philippe Bas, \u00ab <\/strong>la mission de contr\u00f4le du Parlement est d\u2019autant plus n\u00e9cessaire en p\u00e9riode de crise, notamment pour s\u2019assurer de la proportionnalit\u00e9 et de la n\u00e9cessit\u00e9 des mesures prises dans le cadre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire. Notre r\u00f4le est \u00e0 la fois de<\/em> v\u00e9rifier que l\u2019action du Gouvernement s\u2019ins\u00e8re bien dans le cadre juridique que lui assigne la loi d\u2019urgence du 23 mars 2020, mais \u00e9galement de<\/em> surveiller l\u2019application quotidienne par les autorit\u00e9s publiques de mesures, certes justifi\u00e9es par les circonstances, mais fortement d\u00e9rogatoires au droit commun et qui restreignent les libert\u00e9s de chacun dans le but de prot\u00e9ger la sant\u00e9 de tous.<\/em> Il nous revient d\u2019alerter le Gouvernement sur des difficult\u00e9s concr\u00e8tes, qui demandent des r\u00e9ponses \u00e0 la fois claires et rapides <\/em>\u00bb.<\/em> Il apparait ainsi que l\u2019absence de dispositif l\u00e9gislatif contraignant de contr\u00f4le dans la loi, n\u2019emp\u00eache pas, au contraire, le S\u00e9nat de se saisir pleinement de sa mission de contr\u00f4le de l\u2019action du Gouvernement. Une nouvelle fois, le S\u00e9nat n\u2019entend pas s\u2019inscrire dans une logique consensuelle et les \u00ab sacrifices consentis \u00bb sur l\u2019aspect l\u00e9gislatif[48]<\/a> sont donc compens\u00e9s par un investissement complet de la fonction de contr\u00f4le. La mission a remis son premier rapport le 2 avril 2020[49]<\/a>. Il a permis de livrer une analyse juridique des d\u00e9crets et des ordonnances adopt\u00e9s jusqu\u2019alors et de souligner un certain nombre de points d\u2019attention pour le S\u00e9nat dans les semaines \u00e0 venir. Il en va ainsi, par exemple, de la question du tra\u00e7age num\u00e9rique. Le rapport souligne ainsi que \u00abces outils peuvent <\/em>(\u2026) poser de graves questions au regard des libert\u00e9s individuelles : les propositions du Gouvernement en mati\u00e8re de tra\u00e7age devront donc \u00eatre rapidement examin\u00e9es au Parlement et avec la plus grande vigilance <\/em>\u00bb[50]<\/a>. <\/strong>

Les s\u00e9ances de questions au Gouvernement, qui sont \u00ab garanties \u00bb par l\u2019article 48 de la Constitution, ont continu\u00e9 de se tenir pendant cette p\u00e9riode de fonctionnement particulier du Parlement. Sans surprise, elles ont \u00e9t\u00e9 exclusivement, ou presque pendant la phase aig\u00fce de la crise, consacr\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire. Cette facult\u00e9 de questionner le Gouvernement s\u2019exerce d\u00e9sormais, \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale depuis 2019 et au S\u00e9nat depuis 2015, avec un droit de r\u00e9plique, ce qui offre \u00e0 la proc\u00e9dure un certain caract\u00e8re de contradictoire. Avec les questions au Gouvernement, d\u00e9put\u00e9s comme s\u00e9nateurs ont pu interroger le Gouvernement sur tous les aspects de la gestion de la crise sanitaire et notamment sur les questions les plus sensibles. L\u2019approvisionnement en masques et en gel hydro alcoolique, la strat\u00e9gie de port des masques, la politique en mati\u00e8re de d\u00e9pistage, la question de la fin de vie dans les \u00c9tablissement d\u2019h\u00e9bergement pour personnes \u00e2g\u00e9es d\u00e9pendantes (EHPAD), l\u2019action de l\u2019Union europ\u00e9enne, la situation dans les prisons ou encore les cons\u00e9quences de la crise \u00e9conomique sont autant de questions qui ont \u00e9t\u00e9 pos\u00e9es au Gouvernement, le Parlement se faisant ainsi largement l\u2019\u00e9cho de l\u2019ensemble des pr\u00e9occupations des citoyens dans cette crise sanitaire.

Le contr\u00f4le politique exerc\u00e9 par l\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat, \u00e0 travers les outils que l\u2019on vient de mentionner, se double d\u2019un contr\u00f4le plus technique \u00e0 travers l\u2019Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques[51]<\/a>. Pour rappel, cet office commun aux deux assembl\u00e9es a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 par la loi du 8 juillet 1983[52]<\/a>. Il a pour mission, aux termes de la loi, \u00ab d\u2019informer le Parlement des cons\u00e9quences des choix de caract\u00e8re scientifique et technologique afin, notamment, d\u2019\u00e9clairer ses d\u00e9cisions <\/em>\u00bb. Instance m\u00e9connue, elle a pourtant un r\u00f4le d\u00e9terminant \u00e0 jouer dans la surveillance et l\u2019accompagnement du Parlement dans la gestion de la crise sanitaire. L\u2019Office a ainsi publi\u00e9 une note sur les traitements, vaccins et moyens de d\u00e9pistage[53]<\/a> dans le cadre de la veille qu\u2019il effectue sur l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19. La question de l\u2019hydroxychloroquine y est abord\u00e9e, tout comme les autres traitements qui font actuellement l\u2019objet d\u2019essais cliniques. La note fait \u00e9galement un point sur les programmes de recherches mis en \u0153uvre pour lutter contre la Covid-19. Il a \u00e9galement approuv\u00e9 une autre note sur les aspects technologiques, organisationnels, \u00e9thiques et juridiques de l\u2019utilisation des technologies de l\u2019information pour limiter la propagation de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de la Covid-19[54]<\/a>. Il continue \u00e0 exercer une veille sur les aspects scientifiques de la crise de la Covid-19. <\/p>\n\n\n\n

B) Vers une reconfiguration durable des fonctions du Parlement ?<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

En raison de son ampleur et de son caract\u00e8re in\u00e9dit, la crise sanitaire de la Covid-19 risque de bouleverser durablement les pratiques existantes. Sans aller jusqu\u2019\u00e0 affirmer que la crise va bouleverser les \u00e9quilibres institutionnels de la Ve<\/sup> R\u00e9publique, il est d\u2019ores et d\u00e9j\u00e0 possible de constater qu\u2019elle conduit \u00e0 une reconfiguration de la fonction de contr\u00f4le du Parlement.

On constate tout d\u2019abord que la crise sanitaire oblige le Parlement \u00e0 repenser son fonctionnement pour pouvoir assurer sa fonction de surveillance de l\u2019action du Gouvernement. \u00c0 ce titre, les outils num\u00e9riques de t\u00e9l\u00e9communication apparaissent pr\u00e9cieux pour assurer la continuit\u00e9 du contr\u00f4le puisque la plupart des travaux sont conduits sous forme de visioconf\u00e9rences. Les questions au Gouvernement ont \u00e9galement d\u00fb \u00eatre repens\u00e9es. Alors que ces s\u00e9ances tendent habituellement \u00e0 remplir l\u2019h\u00e9micycle, la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents de l\u2019Assembl\u00e9e nationale a d\u00e9cid\u00e9 au d\u00e9part de n\u2019autoriser la pr\u00e9sence que d\u2019un seul repr\u00e9sentant par groupe pendant la dur\u00e9e de la crise sanitaire. Cela conf\u00e8re \u00e0 ces s\u00e9ances un calme inhabituel qui permet de prendre un peu plus la mesure de la gravit\u00e9 de la situation actuelle. La s\u00e9ance pl\u00e9ni\u00e8re est d\u00e9laiss\u00e9e, puisqu\u2019\u00e0 l\u2019exception de la discussion des textes l\u00e9gislatifs de l\u2019urgence sanitaire, elle ne sert plus qu\u2019\u00e0 exercer la fonction de contr\u00f4le \u00e0 travers les s\u00e9ances de questions hebdomadaires[55]<\/a>. L\u2019effervescence de l\u2019Assembl\u00e9e nationale a donc c\u00e9d\u00e9 sa place \u00e0 un silence \u00e9loquent. Au S\u00e9nat, la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents a simplement pris soin de pr\u00e9ciser que l\u2019article 23bis <\/em>du R\u00e8glement (pr\u00e9sence des s\u00e9nateurs – retenues indemnitaires) n\u2019avait pas vocation \u00e0 s\u2019appliquer aux s\u00e9ances de questions tenues pendant cette p\u00e9riode. L\u2019h\u00e9micycle est donc clairsem\u00e9 en raison des consignes sanitaires \u00e0 respecter.

Au-del\u00e0 de ces aspects purement techniques, mais n\u00e9anmoins essentiels pour la continuit\u00e9 de l\u2019activit\u00e9 du Parlement, le contr\u00f4le exerc\u00e9 pendant cette crise sanitaire semble r\u00e9pondre \u00e0 une logique profond\u00e9ment diff\u00e9rente qui renouvelle la conception m\u00eame de la fonction de contr\u00f4le. Tout d\u2019abord, si le contr\u00f4le parlementaire est traditionnellement orient\u00e9 vers l\u2019id\u00e9e de responsabilit\u00e9, la crise sanitaire modifie \u00e0 la fois la temporalit\u00e9 du contr\u00f4le et sa vocation. Alors que celui-ci s\u2019exerce principalement a posteriori<\/em>, par la remise en cause des choix politiques de l\u2019ex\u00e9cutif, la crise sanitaire conduit \u00e0 exercer le contr\u00f4le parlementaire en deux temps, bien distincts. Ce d\u00e9doublement du contr\u00f4le se traduit, dans une premi\u00e8re phase, par une fonction de surveillance et d\u2019information du Parlement. C\u2019est la phase de veille. Elle correspond \u00e0 la phase critique de la crise qui implique, si l\u2019on reprend le discours martial du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, qu\u2019il n\u2019y ait qu\u2019un commandant. Cela ne signifie pas pour autant que les responsabilit\u00e9s ne devront pas \u00eatre \u00e9tablies par la suite. Il ne s\u2019agit que de la premi\u00e8re phase du contr\u00f4le. \u00c0 celle-ci succ\u00e8dera une seconde phase, plus incisive, qui viendra rompre l\u2019unit\u00e9 institutionnelle n\u00e9cessaire \u00e0 la gestion de la crise sanitaire. La mission d\u2019information cr\u00e9\u00e9e \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale souligne en effet que dans cette seconde phase, elle se dotera des pouvoirs d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate[56]<\/a>, \u00e0 l\u2019image de ce qui a \u00e9t\u00e9 fait par la Commission des lois<\/em> pour la premi\u00e8re fois dans le cadre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence pour lutter contre le terrorisme[57]<\/a>. Il conviendra n\u00e9anmoins d\u2019\u00eatre attentif \u00e0 l\u2019articulation entre cette \u00e9volution de la mission d\u2019information et les demandes de cr\u00e9ation de commissions d\u2019enqu\u00eate qui pourraient \u00e9maner des groupes d\u2019opposition et des groupes minoritaires afin de ne pas bloquer les initiatives de ces derniers. Des propositions de r\u00e9solution ont d\u2019ailleurs d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9es en ce sens[58]<\/a>. \u00c0 ce titre d\u2019ailleurs, le 30 juin 2020, le S\u00e9nat a approuv\u00e9, \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9, une proposition de r\u00e9solution \u00ab tendant \u00e0 cr\u00e9er une commission d\u2019enqu\u00eate sur l’\u00e9valuation des politiques publiques face aux grandes pand\u00e9mies \u00e0 la lumi\u00e8re de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion \u00bb, d\u00e9pos\u00e9e par le Pr\u00e9sident du S\u00e9nat G\u00e9rard Larcher.

Cette dissociation du contr\u00f4le, en deux phases bien distinctes, renforce la fonction de contr\u00f4le du Parlement. Elle en transforme profond\u00e9ment la temporalit\u00e9 en lui offrant la permanence qui lui faisait d\u00e9faut. Cela \u00e9tait d\u00e9j\u00e0 observable avec la lutte contre le terrorisme et semble donc s\u2019affirmer comme une constante du contr\u00f4le du Gouvernement en temps de crise. Le contr\u00f4le parlementaire passe donc par une phase de veille, de surveillance avant d\u2019entrer dans la phase plus incisive du contr\u00f4le parlementaire. Il ne fait d\u2019ailleurs aucun doute que la premi\u00e8re phase sera tr\u00e8s utile \u00e0 l\u2019exercice de la seconde. 

Il est m\u00eame permis d\u2019affirmer, sans aucune na\u00efvet\u00e9, que la crise sanitaire pourrait permettre au Parlement de r\u00e9investir sa fonction l\u00e9gislative et de retrouver sa capacit\u00e9 d\u00e9lib\u00e9rative en d\u00e9pit de l\u2019abandon dont il a fait preuve dans la phase l\u00e9gislative de la gestion de la crise sanitaire[59]<\/a>. Cette derni\u00e8re, qui rappelons-le n\u2019a vocation \u00e0 s\u2019appliquer que pour un an[60]<\/a>, va obliger les pouvoirs publics \u00e0 repenser durablement le syst\u00e8me \u00e9conomique, de sant\u00e9, etc. On peut d\u00e8s lors penser que le travail effectu\u00e9 par l\u2019Assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat va se mettre \u00e9galement, dans un second temps, au service de la fonction l\u00e9gislative. \u00c0 ce titre, les travaux men\u00e9s, de mani\u00e8re autonome durant cette crise, par l\u2019ensemble des commissions permanentes de l\u2019Assembl\u00e9e nationale et du S\u00e9nat t\u00e9moignent de cette volont\u00e9 de jouer un r\u00f4le l\u00e9gislatif actif dans l\u2019apr\u00e8s-crise. En effet, chacune des commissions conduit des travaux destin\u00e9s \u00e0 comprendre et \u00e0 mesurer les enjeux de cette crise sanitaire et \u00e0 envisager ses cons\u00e9quences dans son domaine particulier de comp\u00e9tences. \u00c0 cet effet, certaines commissions ont mis en place des groupes de travail sectoriels. Il en est ainsi, par exemple, de la Commission des affaires culturelles et de l\u2019\u00e9ducation \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale. Celle-ci affirme qu\u2019\u00ab\u00e0 l\u2019issue de la p\u00e9riode d\u2019urgence sanitaire \u2013 \u00e0 une date encore incertaine \u2013 le bureau de la Commission \u00e9laborera un programme de missions flash, charg\u00e9es de conduire des r\u00e9flexions prospectives sur des th\u00e9matiques pr\u00e9cises pour tirer les le\u00e7ons de la crise et proposer des solutions aux difficult\u00e9s et\/ou fragilit\u00e9s qu\u2019elle aura r\u00e9v\u00e9l\u00e9es<\/em> \u00bb[61]<\/a>. La crise met ainsi en \u00e9vidence la volont\u00e9 du Parlement de pr\u00e9parer, \u00e0 travers la veille qu\u2019il effectue aujourd\u2019hui, l\u2019apr\u00e8s-crise. Cette derni\u00e8re va d\u2019abord permettre d\u2019exercer la deuxi\u00e8me phase du contr\u00f4le politique, qui est donc d\u00e9sormais \u00e0 double d\u00e9tente. Mais elle doit \u00e9galement servir \u00e0 pr\u00e9parer la phase l\u00e9gislative qui suivra la crise. Ainsi, la fonction de contr\u00f4le se met d\u00e9j\u00e0 au service de la fonction l\u00e9gislative future et souligne avec acuit\u00e9 la n\u00e9cessit\u00e9 de d\u00e9cloisonner les fronti\u00e8res artificielles entre les diff\u00e9rentes fonctions du Parlement et de r\u00e9fl\u00e9chir, enfin, \u00e0 la v\u00e9ritable fonction du Parlement.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n
Crise sanitaire et Parlement P. Jensel Monge et A. de Montis 07-2020<\/a>T\u00e9l\u00e9charger<\/a><\/div>\n\n\n\n

Pour citer cet article : Priscilla Jensel-Monge et Audrey de Montis, \u00ab La lutte contre la crise sanitaire provoqu\u00e9e par la Covid-19 : un repositionnement strat\u00e9gique du Parlement au sein des institutions\u00bb, Confluence des droits_La revue <\/em>[En ligne], 07 | 2020, mis en ligne le 22 juillet 2020. URL : https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=1275<\/a><\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Adresse du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique avait d\u00e9but\u00e9 son discours par une formule semblable : \u00ab La France est en guerre <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Formule utilis\u00e9e par le Pr\u00e9sident Macron dans son adresse du 16 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> Ibid.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Voir notamment J. Chevallier, L\u2019\u00c9tat post moderne<\/em>, Paris, LGDJ, Lextenso, coll. Droit et soci\u00e9t\u00e9 s\u00e9rie politique, 2008, pp. 185-189.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> G. Toulemonde, Le d\u00e9clin du Parlement sous la Ve <\/sup>R\u00e9publique : mythes et r\u00e9alit\u00e9s<\/em>, Th\u00e8se Lille-II, 1998, 544 p.<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Pour m\u00e9moire, la pr\u00e9sente contribution se focalise sur l\u2019adoption de la loi ordinaire \u00ab \u00e9tablissant<\/em> \u00bb l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire (pr\u00e9cis\u00e9ment, \u00ab d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em> \u00bb, cf. supra<\/em> pour les r\u00e9f\u00e9rences). Elle ne porte donc pas sur la loi \u00ab prorogeant<\/em> l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> \u00bb promulgu\u00e9e le 11 mai 2020, ni sur la loi \u00ab organisant la sortie de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> \u00bb, adopt\u00e9e le 2 juillet 2020. Celles-ci soul\u00e8vent de nouvelles r\u00e9flexions sur les rapports entre le Gouvernement et le Parlement et entre les chambres elles-m\u00eames notamment en raison du refus du S\u00e9nat d\u2019adopter le dernier projet de loi tel qu\u2019il lui \u00e9tait pr\u00e9sent\u00e9 (d\u00e9saccord en commission mixte paritaire puis rejet en nouvelle lecture) et des saisines successives du Conseil constitutionnel sur les deux textes (voir, pour le projet de loi prorogeant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire, la d\u00e9cision n\u00b02020-800 DC du 11 mai 2020 ; JORF<\/em> n\u00b00116 du 12 mai 2020, texte n\u00b0 2 ; l\u2019autre d\u00e9cision relative au projet de loi organisant la sortie de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire n\u2019avait pas encore \u00e9t\u00e9 rendue au moment de remettre l\u2019article).  <\/p>\n\n\n\n

[8]<\/a> Projet de loi d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19, pr\u00e9sent\u00e9 par \u00c9douard Philippe, Doc. S\u00e9nat n\u00b0376, 18 mars 2020 ; Projet de loi organique d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19, pr\u00e9sent\u00e9 par Nicole Belloubet, Doc. S\u00e9nat n\u00b0377, 18 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[9]<\/a> En application de l\u2019article 61 de la Constitution, la loi organique a \u00e9t\u00e9 elle obligatoirement soumise au Conseil constitutionnel (cf. supra<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

[10]<\/a> Voir le relev\u00e9 de conclusions de la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents de l\u2019Assembl\u00e9e nationale<\/a>, du 17 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[11]<\/a> Voir par exemple P. Bas \u00ab Le Parlement est pr\u00e9sent dans toutes ses composantes pour repr\u00e9senter \u2013 il est seul \u00e0 pouvoir le faire \u2013 la diversit\u00e9 de nos compatriotes<\/em> \u00bb (JO <\/em>S\u00e9nat, D\u00e9bats<\/em>, s\u00e9ance du 19 mars 2020, p. 2497) ; E. Benbassa : \u00ab La repr\u00e9sentation nationale exercera son droit de contr\u00f4le sur les actions de l\u2019ex\u00e9cutif pendant cet \u00e9tat d\u2019urgence \u00bb<\/em> (ibid.<\/em>, p. 2511) ; C. Bouillon : \u00ab Nous avons constat\u00e9 les uns et les autres qu\u2019il \u00e9tait important de pouvoir se reposer sur le Parlement, sur ce que nous repr\u00e9sentons chacun et chacune <\/em>\u00bb (JO<\/em> AN, D\u00e9bats, <\/em>s\u00e9ance du 22 mars 2020, p. 2683) ; B. Pancher : \u00ab Nous, parlementaires, devons exercer pleinement notre r\u00f4le de contr\u00f4le, et serons tr\u00e8s vigilants, car nous sommes les repr\u00e9sentants de nos \u00e9lecteurs, qui nous sollicitent en permanence, et plus encore dans cette p\u00e9riode. Nous leur devons transparence et \u00e9coute <\/em>\u00bb (ibid.<\/em>, p. 2684). <\/p>\n\n\n\n

[12]<\/a> Voir P. Cassia, \u00ab Le Conseil constitutionnel d\u00e9chire la Constitution <\/a>\u00bb, billet sur le blog de M\u00e9diapart<\/em>, 27 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[13]<\/a> Voir le billet d\u2019E. Lemaire qui \u00e9voque elle, une \u00ab absence de d\u00e9lib\u00e9ration r\u00e9elle \u00bb : \u00ab Le Parlement face \u00e0 la crise de la Covid-19 (1\/2)<\/a> \u00bb, billet sur le blog Jus Politicum<\/em>, 2 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[14]<\/a> C. Geynet-Dussauze, L\u2019obstruction parlementaire sous la V\u00e8me<\/sup> R\u00e9publique : \u00e9tude de droit constitutionnel<\/em>, Th\u00e8se Aix-Marseille, 2019, p. 447.<\/p>\n\n\n\n

[15]<\/a> L\u2019\u00e9vocation d\u2019autres r\u00e9gimes juridiques \u00e9tait complexe, d\u00e9licate voire totalement ubuesque, voir l\u2019opinion d\u2019Olivier Beaud : \u00ab Ce qui pourrait \u00e0 la limite faire l\u2019objet d\u2019une discussion dans les circonstances actuelles tr\u00e8s troubl\u00e9es, c\u2019est la question de savoir si la crise sanitaire <\/em>(\u2026) et la crise \u00e9conomique gravissime qui va n\u00e9cessairement en d\u00e9couler, ne constitueraient pas un cas pouvant donner lieu \u00e0 l\u2019application de l\u2019article 16. Le gouvernement ne l\u2019a pas pens\u00e9, \u00e0 juste titre selon nous, et a pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 inventer un nouveau r\u00e9gime, l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em>\u00bb : \u00ab La surprenante invocation de l\u2019article 16 dans le d\u00e9bat sur le report du second tour des \u00e9lections municipales <\/a>\u00bb, billet publi\u00e9 sur le blog Jus Politicum<\/em>, 23 mars 2020.  <\/p>\n\n\n\n

[16]<\/a> Avis du Conseil d\u2019\u00c9tat, sur le projet de loi ordinaire d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19, p. 4.<\/p>\n\n\n\n

[17]<\/a> Article 7 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 du 23 mars 2020 d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19 ; JORF<\/em> n\u00b00072, 24 mars 2020, texte n\u00b02.<\/p>\n\n\n\n

[18]<\/a> La dur\u00e9e de 12 jours est ainsi \u00e9voqu\u00e9e dans la Constitution pour proroger l\u2019\u00e9tat de si\u00e8ge (article 36, alin\u00e9a 2) et \u00e9galement dans la loi n\u00b055-385 du 3 avril 1955 relative \u00e0 l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence (article 2).<\/p>\n\n\n\n

[19]<\/a> Article 4 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 du 23 mars 2020, op. cit<\/em>. <\/p>\n\n\n\n

[20]<\/a> Comme l\u2019explique M. Altwegg-Boussac, le Parlement pourrait intervenir avant \u00ab ne serait-ce que pour pr\u00e9voir, comme le fait d\u2019ailleurs la loi d\u2019urgence covid-19 dans son Titre II, des habilitations de circonstances permettant au Gouvernement de l\u00e9gif\u00e9rer par ordonnances dans de nombreux domaines <\/em>\u00bb : \u00ab La fin des apparences, \u00e0 propos du contr\u00f4le parlementaire en \u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/a> \u00bb, Revue des droits de l\u2019homme<\/em>, avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[21]<\/a> Voir l\u2019article L. 3131-15 du code de la sant\u00e9 publique : restriction ou interdiction de la circulation des personnes et des v\u00e9hicules dans certains lieux \u00e0 certaines heures, interdiction aux personnes de sortir de leur domicile, ordonner la fermeture provisoire de certains \u00e9tablissements etc.<\/p>\n\n\n\n

[22]<\/a> Voir l\u2019article L. 3131-16 du code de la sant\u00e9 publique (article 2 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 pr\u00e9cit\u00e9e).<\/p>\n\n\n\n

[23]<\/a> Pour faire face aux cons\u00e9quences \u00ab \u00e9conomiques, financi\u00e8res et sociales <\/em>\u00bb, aux cons\u00e9quences \u00ab de nature administrative ou juridictionnelle <\/em>\u00bb\u2026<\/p>\n\n\n\n

[24]<\/a> Cette formule a pr\u00e9cis\u00e9ment \u00e9t\u00e9 retenue par le Conseil constitutionnel pour rejeter l\u2019inconstitutionnalit\u00e9 de la loi organique d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19 alors m\u00eame que l\u2019article 46, alin\u00e9a 2 de la Constitution n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 respect\u00e9 (d\u00e9lai minimal de quinze jours entre le d\u00e9p\u00f4t et la d\u00e9lib\u00e9ration de la premi\u00e8re assembl\u00e9e \u00bb) : C.C, n\u00b02020-799 DC, 26 mars 2020 (cons. 3 ; JORF<\/em> n\u00b00078, 31 mars 2020, texte n\u00b05). En revanche, \u00e0 titre incident, le Conseil constitutionnel a tout de m\u00eame eu une interpr\u00e9tation tr\u00e8s particuli\u00e8re de la Constitution concernant les ordonnances consacr\u00e9es \u00e0 l\u2019article 38 C., dans une d\u00e9cision d\u00e9j\u00e0 c\u00e9l\u00e8bre n\u00b02020-843 QPC du 28 mai 2020. En l\u2019esp\u00e8ce, il a consid\u00e9r\u00e9 que, pass\u00e9 le d\u00e9lai d\u2019habilitation, les dispositions d\u2019une ordonnance non ratifi\u00e9e devaient \u00ab \u00eatre regard\u00e9es comme des dispositions l\u00e9gislatives <\/em>\u00bb (cons. 11). Sur cette question, voir notamment J. Padovani, \u00ab Ordre ou d\u00e9sordre dans la nature juridique des ordonnances de l\u2019article 38 de la Constitution ? \u00c0 propos de la d\u00e9cision n\u00b02020-843 QPC du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 <\/a>\u00bb, billet sur Le blog droit administratif<\/em>, 2 juin 2020.<\/p>\n\n\n\n

[25]<\/a> D. Truchet, \u00ab Covid-19 : point de vue d\u2019un \u2018administrativiste sanitaire\u2019 <\/a>\u00bb, billet sur le blog Jus Politicum<\/em>, 27 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[26]<\/a> Le terme \u00ab s\u00e9curiser \u00bb est d\u2019ailleurs utilis\u00e9 par le S\u00e9nat lui-m\u00eame \u00e0 plusieurs reprises : voir le rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats <\/a>\u00bb, 2 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[27]<\/a> Les conseillers municipaux composent une large part du coll\u00e8ge \u00e9lectoral des s\u00e9nateurs. Ces derniers doivent \u00eatre \u00ab \u00e9lus par un corps \u00e9lectoral qui soit lui-m\u00eame l\u2019\u00e9manation de ces collectivit\u00e9s \u00bb<\/em> et non par des \u00ab \u00e9lus exer\u00e7ant leur mandat au-del\u00e0 de son terme normal <\/em>\u00bb : voir cons. n\u00b06 de la d\u00e9cision du Conseil constitutionnel n\u00b0 2005-529 DC du 15 d\u00e9cembre 2005, <\/em>Loi organique modifiant les dates des renouvellements du S\u00e9nat (Rec.<\/em>, p. 165). Le renouvellement partiel du S\u00e9nat est donc fortement d\u00e9pendant de la tenue des \u00e9lections municipales.<\/p>\n\n\n\n

[28]<\/a> Pour de plus amples explications, voir R. Rambaud, \u00ab Loi Covid-19 et \u00e9lections : appel \u00e0 l\u2019unit\u00e9 parlementaire en temps de crise <\/a>\u00bb, billet publi\u00e9 sur le blog de droit \u00e9lectoral du m\u00eame auteur, 22 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[29]<\/a> Sur ce point d\u2019ailleurs, le Conseil constitutionnel a rendu une d\u00e9cision n\u00b02020-849 QPC du 17 juin 2020, M. Daniel D. et autres<\/em>, dans laquelle cette incise \u00e0 vertu essentiellement explicative a \u00e9t\u00e9 valid\u00e9e (cons. 33 \u00e0 35).  <\/p>\n\n\n\n

[30]<\/a> L\u2019\u00e9valuation de la situation sanitaire en mai 2020 a permis de consid\u00e9rer que l\u2019entr\u00e9e en fonction des conseils municipaux \u00e9lus au complet au premier tour pouvait avoir lieu le 18 mai 2020. <\/p>\n\n\n\n

[31]<\/a> Cela a pu se v\u00e9rifier dans les faits. En l\u2019esp\u00e8ce, c\u2019est le premier sc\u00e9nario qui a \u00e9t\u00e9 \u00e9prouv\u00e9 puisque le deuxi\u00e8me tour des \u00e9lections municipales a \u00e9t\u00e9 organis\u00e9 le dimanche 28 juin 2020 dans un climat g\u00e9n\u00e9ral relativement apais\u00e9.  <\/p>\n\n\n\n

[32]<\/a> Voir notamment l\u2019article de D. Albertini paru le 26 mars 2020 dans le Journal Lib\u00e9ration<\/em>, qui \u00e9voque les oppositions principales : \u00ab Un contre-pouvoir a disparu : le monde du droit \u00e0 l\u2019heure du coronavirus <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[33]<\/a> Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la l\u00e9gislation et de l\u2019administration g\u00e9n\u00e9rale de la R\u00e9publique, sur les projets de loi, organique et ordinaire, adopt\u00e9s par le S\u00e9nat apr\u00e8s engagement de la proc\u00e9dure acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e<\/em>, par M. Gu\u00e9venoux, d\u00e9put\u00e9e, Doc. AN n\u00b02764 et n\u00b02765 ; 20 mars 2020, p. 31. Sur la question des ordonnances, voir pour m\u00e9moire la note n\u00b026.  <\/p>\n\n\n\n

[34]<\/a> Pour les commissions d\u2019enqu\u00eate constitu\u00e9es avant la publication de la loi ordinaire et qui n\u2019ont pas encore d\u00e9pos\u00e9 leur rapport, le d\u00e9lai classique de 6 mois est port\u00e9 \u00e0 8 mois, sans que leur mission puisse se poursuivre au-del\u00e0 du 30 septembre 2020.<\/p>\n\n\n\n

[35]<\/a> C\u2019est un amendement du rapporteur Jean-Jacques Urvoas qui avait permis d\u2019introduire un article dans la loi en date du 20 novembre 2015 aux termes duquel \u00ab L\u2019assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat sont inform\u00e9s sans d\u00e9lai des mesures prises par le Gouvernement pendant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence. Ils peuvent requ\u00e9rir toute information compl\u00e9mentaire dans le cadre du contr\u00f4le et de l\u2019\u00e9valuation de ces mesures <\/em>\u00bb. En outre, lors de l\u2019\u00e9laboration du la loi du 21 juillet 2016, le Parlement avait de nouveau utilis\u00e9 la loi pour renforcer ses pouvoirs de contr\u00f4le dans le cadre de la mise en \u0153uvre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence. Dominique Raimbourg avait propos\u00e9 une modification par l\u2019adjonction suivante : \u00ab Les autorit\u00e9s administratives leur transmettent sans d\u00e9lai copie de tous les actes qu’elles prennent en application de la pr\u00e9sente loi <\/em>\u00bb. \u00c0 l\u2019occasion de l\u2019examen de la loi renfor\u00e7ant la s\u00e9curit\u00e9 int\u00e9rieure et la lutte contre le terrorisme, <\/em>les parlementaires ont r\u00e9ussi \u00e0 transposer le contr\u00f4le impos\u00e9 dans le cadre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence \u00e0 cette nouvelle loi dans la mesure o\u00f9 ses quatre premiers articles en \u00e9taient inspir\u00e9s : voir P. Jensel-Monge et A. de Montis, \u00ab Le Parlement fran\u00e7ais et la lutte contre le terrorisme : une att\u00e9nuation du d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel de la V\u00e8me<\/sup> R\u00e9publique \u00bb in<\/em> O. Baller (dir.), Violent Conflicts, Crisis, State of Emergency, Peacebuilding<\/em>, Berlin, BWV, 2019, pp. 107-129.<\/p>\n\n\n\n

[36]<\/a>Cf. infra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[37]<\/a> Depuis la r\u00e9vision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la fonction de contr\u00f4le du Parlement figure \u00e0 l\u2019article 24 de la Constitution. Jusqu\u2019alors la fonction de contr\u00f4le \u00e9tait indirectement reconnue par l\u2019article 20 de la Constitution aux termes duquel \u00ab [Le Gouvernement] est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les proc\u00e9dures pr\u00e9vues aux articles 49 et 50 de la Constitution<\/em> \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[38]<\/a> Cf. infra<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[39]<\/a> Sur le fonctionnement du Parlement en p\u00e9riode de crise sanitaire, voir E. Lemaire, \u00ab Le Parlement face \u00e0 la crise de la Covid-19 (1\/2), op. cit<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[40]<\/sup><\/a> <\/sup>Proposition de r\u00e9solution<\/a> de M. Jean-Louis Debr\u00e9<\/a> et plusieurs de ses coll\u00e8gues \u00ab tendant \u00e0 compl\u00e9ter le R\u00e8glement de l’Assembl\u00e9e nationale et \u00e0 modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128 du R\u00e8glement<\/em> \u00bb, Doc. AN n\u00b0 613, 12 f\u00e9vrier 2003.<\/p>\n\n\n\n

[41]<\/a> Rapport n\u00b0 698 tendant \u00e0 compl\u00e9ter le R\u00e8glement de l’Assembl\u00e9e nationale et \u00e0 modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[42]<\/a> L\u2019article 145 al. 4 pr\u00e9voit ainsi que \u00ab La fonction de pr\u00e9sident ou de rapporteur revient de droit \u00e0 un d\u00e9put\u00e9 appartenant \u00e0 un groupe d\u2019opposition, si ces fonctions ne sont pas exerc\u00e9es par la m\u00eame personne \u00bb<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[43]<\/a> Cette dissociation du contr\u00f4le en deux phases est particuli\u00e8rement int\u00e9ressante dans le contexte d\u2019urgence sanitaire actuel. Cf. infra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[44]<\/a> La mission d\u2019information poursuit encore ses travaux, au 2 juillet 2020. Par lettre en date du 26 mai 2020, la mission d\u2019information de la conf\u00e9rence des pr\u00e9sidents \u00ab sur l\u2019impact, la gestion et les cons\u00e9quences dans toutes ses dimensions de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de coronavirus \u2013 covid 19<\/em> \u00bb a demand\u00e9 \u00e0 ce que lui soient attribu\u00e9s, pour une dur\u00e9e de six mois, les pouvoirs d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate en application de l\u2019article 5ter<\/em> de l\u2019ordonnance n\u00b0 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl\u00e9es parlementaires.<\/p>\n\n\n\n

[45]<\/a> Cf. infra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[46]<\/a> Rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats \u00bb, op. cit<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[47]<\/a> Ibid.<\/em>  <\/p>\n\n\n\n

[48]<\/a> Cf. infra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[49]<\/a> Le S\u00e9nat a remis un deuxi\u00e8me rapport le 29 avril 2020 intitul\u00e9 \u00ab Covid-19 : Deuxi\u00e8me rapport d\u2019\u00e9tape sur la mise en \u0153uvre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[50]<\/a> Rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats \u00bb, op. cit<\/em>. \u00c0 l\u2019occasion de l\u2019examen de la loi prorogeant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire, le Parlement a ainsi \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement attentif \u00e0 cette question. Il a ainsi limit\u00e9 la possibilit\u00e9 de r\u00e9colter des donn\u00e9es personnelles (donn\u00e9es virologiques et s\u00e9rologiques uniquement) et de les conserver. Pour de plus amples informations, voir le tableau sur la construction de cette loi sur le site du S\u00e9nat<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[51]<\/a> Certaines d\u00e9l\u00e9gations parlementaires prennent \u00e9galement part au d\u00e9bat sur la crise sanitaire cr\u00e9\u00e9e par l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19. Il en va ainsi notamment des d\u00e9l\u00e9gations parlementaires aux outre-mer de l\u2019Assembl\u00e9e nationale et du S\u00e9nat qui participent au d\u00e9bat sur la crise sanitaire et sa gestion locale, par l\u2019organisation de r\u00e9unions en audioconf\u00e9rences. La d\u00e9l\u00e9gation \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale a, pour sa part, d\u00e9cid\u00e9 d’attirer l’attention des plus hautes autorit\u00e9s de l’\u00c9tat (pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, Premier ministre, ministre des outre-mer, pr\u00e9sident de l\u2019Assembl\u00e9e nationale) sur la situation particuli\u00e8re des territoires ultramarins et sugg\u00e9r\u00e9 un certain nombre de mesures \u00e0 prendre rapidement.<\/p>\n\n\n\n

[52]<\/a> Loi n\u00b0 83-609 du 8 juillet 1983 portant cr\u00e9ation d\u2019une d\u00e9l\u00e9gation parlementaire d\u00e9nomm\u00e9e Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques, JORF<\/em> du 9 juillet 1983, p. 2125.<\/p>\n\n\n\n

[53]<\/a> Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques, Note \u00e0 l\u2019attention des membres de l\u2019Office – \u00c9pid\u00e9mie de coronavirus \u2013Point sur les traitements, vaccins et moyens de d\u00e9pistage<\/a>, 30 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[54]<\/a> Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques, Note \u00e0 l\u2019attention des membres de l\u2019Office \u2013 \u00c9pid\u00e9mie de COVID-19 \u2013 Point sur les technologies de l\u2019information utilis\u00e9es pour limiter la propagation de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de COVID-19<\/a>, 11 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[55]<\/a> Voir les conclusions de la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents du 17 mars 2020, op. cit.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[56]<\/a> Voir la pr\u00e9sentation de la Mission d\u2019information sur le site de l\u2019Assembl\u00e9e nationale<\/a>. La mission d\u2019information a depuis lors demand\u00e9 et obtenu la possibilit\u00e9 de se voir confier les pouvoirs d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate.<\/p>\n\n\n\n

[57]<\/a> Sur cette question, voir P. Jensel-Monge, A. de Montis, \u00ab Le Parlement fran\u00e7ais et la lutte contre le terrorisme : une att\u00e9nuation du d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel de la Ve <\/sup>R\u00e9publique \u00bb, op. cit.<\/em>, pp. 124 et ss.<\/p>\n\n\n\n

[58]<\/a> Proposition de r\u00e9solution n\u00b0 2817 de M. Andr\u00e9 Chassaigne et plusieurs de ses coll\u00e8gues tendant \u00e0 la cr\u00e9ation d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate visant \u00e0 identifier les dysfonctionnements dans la gestion de la crise de la Covid-19 ; Proposition de r\u00e9solution n\u00b0 2742 de M. Bernard Perrut et plusieurs de ses coll\u00e8gues tendant \u00e0 la cr\u00e9ation d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate sur le coronavirus.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[59]<\/a> Cf. infra,<\/em> I.<\/p>\n\n\n\n

[60]<\/a> Cf. infra<\/em>, I, note n\u00b018.<\/p>\n\n\n\n

[61]<\/a> Relev\u00e9 de conclusions<\/a> du 8 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n
Crise sanitaire et Parlement P. Jensel Monge et A. de Montis 07-2020<\/a>T\u00e9l\u00e9charger<\/a><\/div>\n\n\n\n

Pour citer cet article : Priscilla Jensel-Monge et Audrey de Montis, \u00ab La lutte contre la crise sanitaire provoqu\u00e9e par la Covid-19 : un repositionnement strat\u00e9gique du Parlement au sein des institutions\u00bb, Confluence des droits_La revue <\/em>[En ligne], 07 | 2020, mis en ligne le 22 juillet 2020. URL : https:\/\/confluencedesdroits-larevue.com\/?p=1275<\/a><\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Adresse du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/a> Le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique avait d\u00e9but\u00e9 son discours par une formule semblable : \u00ab La France est en guerre <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/a> Formule utilis\u00e9e par le Pr\u00e9sident Macron dans son adresse du 16 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/a> Ibid.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[5]<\/a> Voir notamment J. Chevallier, L\u2019\u00c9tat post moderne<\/em>, Paris, LGDJ, Lextenso, coll. Droit et soci\u00e9t\u00e9 s\u00e9rie politique, 2008, pp. 185-189.<\/p>\n\n\n\n

[6]<\/a> G. Toulemonde, Le d\u00e9clin du Parlement sous la Ve <\/sup>R\u00e9publique : mythes et r\u00e9alit\u00e9s<\/em>, Th\u00e8se Lille-II, 1998, 544 p.).<\/p>\n\n\n\n

[7]<\/a> Pour m\u00e9moire, la pr\u00e9sente contribution se focalise sur l\u2019adoption de la loi ordinaire \u00e9tablissant<\/em> l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire (pr\u00e9cis\u00e9ment, d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em>, cf. infra<\/em> pour les r\u00e9f\u00e9rences). Elle ne porte donc pas sur la loi prorogeant<\/em> l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> promulgu\u00e9e le 11 mai 2020, ni sur la loi organisant la sortie de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em>, adopt\u00e9e le 2 juillet 2020. Celles-ci soul\u00e8vent de nouvelles r\u00e9flexions sur les rapports entre le Gouvernement et le Parlement et entre les chambres elles-m\u00eames notamment en raison du refus du S\u00e9nat d\u2019adopter le dernier projet de loi tel qu\u2019il lui \u00e9tait pr\u00e9sent\u00e9 (d\u00e9saccord en commission mixte paritaire puis rejet en nouvelle lecture) et des saisines successives du Conseil constitutionnel sur les deux textes (voir, pour le projet de loi prorogeant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em>, la d\u00e9cision n\u00b02020-800 DC du 11 mai 2020 ; JORF<\/em> n\u00b00116 du 12 mai 2020, texte n\u00b0 2 ; l\u2019autre d\u00e9cision relative au projet de loi organisant la sortie de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em> n\u2019a pas encore \u00e9t\u00e9 rendue au moment de remettre l\u2019article).  <\/p>\n\n\n\n

[8]<\/a> Projet de loi d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em>, pr\u00e9sent\u00e9 par \u00c9douard Philippe, Doc. S\u00e9nat n\u00b0376, 18 mars 2020 ; Projet de loi organique d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em>, pr\u00e9sent\u00e9 par Nicole Belloubet, Doc. S\u00e9nat n\u00b0377, 18 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[9]<\/a> En application de l\u2019article 61 de la Constitution, la loi organique a \u00e9t\u00e9 elle obligatoirement soumise au Conseil constitutionnel (cf. infra<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

[10]<\/a> Voir le relev\u00e9 de conclusions de la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents de l\u2019Assembl\u00e9e nationale<\/a>, du 17 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[11]<\/a> Voir par exemple P. Bas \u00ab Le Parlement est pr\u00e9sent dans toutes ses composantes pour repr\u00e9senter \u2013 il est seul \u00e0 pouvoir le faire \u2013 la diversit\u00e9 de nos compatriotes \u00bb<\/em> (J.O <\/em>S\u00e9nat, D\u00e9bats<\/em>, s\u00e9ance du 19 mars 2020, p. 2497) ; E.  Benbassa : \u00ab La repr\u00e9sentation nationale exercera son droit de contr\u00f4le sur les actions de l\u2019ex\u00e9cutif pendant cet \u00e9tat d\u2019urgence \u00bb<\/em> (ibid.<\/em>, p. 2511) ; C. Bouillon : \u00ab Nous avons constat\u00e9 les uns et les autres qu\u2019il \u00e9tait important de pouvoir se reposer sur le Parlement, sur ce que nous repr\u00e9sentons chacun et chacune \u00bb <\/em>(J.O<\/em> AN, D\u00e9bats, <\/em>s\u00e9ance du 22 mars 2020, p. 2683), B. Pancher : \u00ab Nous, parlementaires, devons exercer pleinement notre r\u00f4le de contr\u00f4le, et serons tr\u00e8s vigilants, car nous sommes les repr\u00e9sentants de nos \u00e9lecteurs, qui nous sollicitent en permanence, et plus encore dans cette p\u00e9riode. Nous leur devons transparence et \u00e9coute \u00bb<\/em> (ibid.<\/em>, p. 2684). <\/p>\n\n\n\n

[12]<\/a> Voir P. Cassia, \u00ab Le Conseil constitutionnel d\u00e9chire la Constitution <\/a>\u00bb, billet sur le blog de M\u00e9diapart<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[13]<\/a> Voir le billet d\u2019E. Lemaire qui \u00e9voque elle, une \u00ab absence de d\u00e9lib\u00e9ration r\u00e9elle \u00bb : \u00ab Le Parlement face \u00e0 la crise de la Covid-19 (1\/2)<\/a> \u00bb, billet sur le blog Jus Politicum<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[14]<\/a> C. Geynet-Dussauze, L\u2019obstruction parlementaire sous la V\u00e8me<\/sup> R\u00e9publique : \u00e9tude de droit constitutionnel<\/em>, Th\u00e8se Aix-Marseille, 2019, p. 447.<\/p>\n\n\n\n

[15]<\/a> L\u2019\u00e9vocation d\u2019autres r\u00e9gimes juridiques \u00e9tait complexe, d\u00e9licate voire totalement ubuesque, voir l\u2019opinion d\u2019Olivier Beaud : \u00ab Ce qui pourrait \u00e0 la limite faire l\u2019objet d\u2019une discussion dans les circonstances actuelles tr\u00e8s troubl\u00e9es, c\u2019est la question de savoir si la crise sanitaire (\u2026) et la crise \u00e9conomique gravissime qui va n\u00e9cessairement en d\u00e9couler, ne constitueraient pas un cas pouvant donner lieu \u00e0 l\u2019application de l\u2019article 16. Le gouvernement ne l\u2019a pas pens\u00e9, \u00e0 juste titre selon nous, et a pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 inventer un nouveau r\u00e9gime, l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire \u00bb<\/a><\/em> : \u00ab La surprenante invocation de l\u2019article 16 dans le d\u00e9bat sur le report du second tour des \u00e9lections municipales <\/a>\u00bb, billet publi\u00e9 sur le blog Jus Politicum<\/em>, 23 mars 2020.  <\/p>\n\n\n\n

[16]<\/a> Avis du Conseil d\u2019\u00c9<\/a>tat, sur le projet de loi ordinaire d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19<\/em>, p. 4.<\/p>\n\n\n\n

[17]<\/a> Article 7 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 du 23 mars 2020 d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em> ; JORF n\u00b00072, 24 mars 2020, texte n\u00b02.<\/p>\n\n\n\n

[18]<\/a> La dur\u00e9e de 12 jours est ainsi \u00e9voqu\u00e9e dans la Constitution pour proroger l\u2019\u00e9tat de si\u00e8ge (article 36, alin\u00e9a 2) et \u00e9galement dans la loi n\u00b055-385 du 3 avril 1955 relative \u00e0 l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence<\/em> (article 2).<\/p>\n\n\n\n

[19]<\/a> Article 4 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 du 23 mars 2020 (pr\u00e9cit\u00e9e).   <\/p>\n\n\n\n

[20]<\/a> Comme l\u2019explique M. Altwegg-Boussac, le Parlement pourrait intervenir avant \u00ab ne serait-ce que pour pr\u00e9voir, comme le fait d\u2019ailleurs la loi d\u2019urgence covid-19 dans son Titre II, des habilitations de circonstances permettant au Gouvernement de l\u00e9gif\u00e9rer par ordonnances dans de nombreux domaines \u00bb<\/em> : \u00ab La fin des apparences, \u00e0 propos du contr\u00f4le parlementaire en \u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/a> \u00bb, Revue des droits de l\u2019homme<\/em>, avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[21]<\/a> Voir l\u2019article L. 3131-15 du code de la sant\u00e9 publique : restriction ou interdiction de la circulation des personnes et des v\u00e9hicules dans certains lieux \u00e0 certaines heures, interdiction aux personnes de sortir de leur domicile, ordonner la fermeture provisoire de certains \u00e9tablissements etc<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[22]<\/a> Voir l\u2019article L. 3131-16 du code de la sant\u00e9 publique (article 2 de la loi ordinaire n\u00b02020-290 pr\u00e9cit\u00e9e).<\/p>\n\n\n\n

[23]<\/a> Pour faire face aux cons\u00e9quences \u00ab \u00e9conomiques, financi\u00e8res et sociales \u00bb<\/em>, aux cons\u00e9quences \u00ab de nature administrative ou juridictionnelle \u00bb <\/em>\u2026<\/p>\n\n\n\n

[24]<\/a> Cette formule a pr\u00e9cis\u00e9ment \u00e9t\u00e9 retenue par le Conseil constitutionnel pour rejeter l\u2019inconstitutionnalit\u00e9 de la loi organique d\u2019urgence pour faire face \u00e0 l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de covid-19<\/em> alors m\u00eame que l\u2019article 46, alin\u00e9a 2 de la Constitution n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 respect\u00e9 (d\u00e9lai minimal de quinze jours entre le d\u00e9p\u00f4t et la d\u00e9lib\u00e9ration de la premi\u00e8re assembl\u00e9e \u00bb) : C.C, n\u00b02020-799 DC, 26 mars 2020 (cons. 3 ; JORF<\/em> n\u00b00078, 31 mars 2020, texte n\u00b05). En revanche, \u00e0 titre incident, le Conseil constitutionnel a tout de m\u00eame eu une interpr\u00e9tation tr\u00e8s particuli\u00e8re de la Constitution concernant les ordonnances consacr\u00e9es \u00e0 l\u2019article 38 C., dans une d\u00e9cision d\u00e9j\u00e0 c\u00e9l\u00e8bre n\u00b02020-843 QPC du 28 mai 2020. En l\u2019esp\u00e8ce, il a consid\u00e9r\u00e9  que, pass\u00e9 le d\u00e9lai d\u2019habilitation, les dispositions d\u2019une ordonnance non ratifi\u00e9e devaient \u00ab \u00eatre regard\u00e9es comme des dispositions l\u00e9gislatives \u00bb<\/em> (cons. 11). Sur cette question, voir notamment J. Padovani, \u00ab Ordre ou d\u00e9sordre dans la nature juridique des ordonnances de l\u2019article 38 de la Constitution ? \u00c0 propos de la d\u00e9cision n\u00b02020-843 QPC du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 <\/a>\u00bb, billet de blog sur le site Le blog droit administratif<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[25]<\/a> D. Truchet, \u00ab Covid-19 : point de vue d\u2019un \u00ab administrativiste sanitaire <\/a>\u00bb, billet sur le blog Jus Politicum.<\/p>\n\n\n\n

[26]<\/a> Le terme \u00ab s\u00e9curiser \u00bb est d\u2019ailleurs utilis\u00e9 par le S\u00e9nat lui-m\u00eame \u00e0 plusieurs reprises : voir le rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats <\/a>\u00bb, en date du 2 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[27]<\/a> Les conseillers municipaux composent une large part du coll\u00e8ge \u00e9lectoral des s\u00e9nateurs. Ces derniers doivent \u00eatre \u00ab \u00e9lus par un corps \u00e9lectoral qui soit lui-m\u00eame l\u2019\u00e9manation de ces collectivit\u00e9s \u00bb<\/em> et non par des \u00ab \u00e9lus exer\u00e7ant leur mandat au-del\u00e0 de son terme normal \u00bb<\/em> (voir cons. n\u00b06 de la d\u00e9cision du Conseil constitutionnel n\u00b0 2005-529 DC du 15 d\u00e9cembre 2005, <\/em>Loi organique modifiant les dates des renouvellements du S\u00e9nat <\/em>(Rec.<\/em>, p. 165)). Le renouvellement partiel du S\u00e9nat est donc fortement d\u00e9pendant de la tenue des \u00e9lections municipales.<\/p>\n\n\n\n

[28]<\/a> Pour de plus amples explications, voir R. Rambaud, \u00ab Loi Covid-19 et \u00e9lections : appel \u00e0 l\u2019unit\u00e9 parlementaire en temps de crise <\/a>\u00bb, billet publi\u00e9 sur le blog du droit \u00e9lectoral du m\u00eame auteur.<\/p>\n\n\n\n

[29]<\/a> Sur ce point d\u2019ailleurs, le Conseil constitutionnel a rendu une d\u00e9cision n\u00b02020-849 QPC du 17 juin 2020, M. Daniel D. et autres<\/em>, dans laquelle cette incise \u00e0 vertu essentiellement explicative a \u00e9t\u00e9 valid\u00e9e (cons. 33 \u00e0 35).  <\/p>\n\n\n\n

[30]<\/a> L\u2019\u00e9valuation de la situation sanitaire en mai 2020 a permis de consid\u00e9rer que l\u2019entr\u00e9e en fonction des conseils municipaux \u00e9lus au complet au premier tour pouvait avoir lieu le 18 mai 2020. <\/p>\n\n\n\n

[31]<\/a> Cela a pu se v\u00e9rifier dans les faits. En l\u2019esp\u00e8ce, c\u2019est le premier sc\u00e9nario qui a \u00e9t\u00e9 \u00e9prouv\u00e9 puisque le deuxi\u00e8me tour des \u00e9lections municipales a \u00e9t\u00e9 organis\u00e9 le dimanche 28 juin 2020 dans un climat g\u00e9n\u00e9ral relativement apais\u00e9.  <\/p>\n\n\n\n

[32]<\/a> Voir notamment l\u2019article paru le 26 mars 2020 dans le Journal Lib\u00e9ration<\/em>, qui \u00e9voque les oppositions principales : \u00ab Un contre-pouvoir a disparu : le monde du droit \u00e0 l\u2019heure du coronavirus <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[33]<\/a> Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la l\u00e9gislation et de l\u2019administration g\u00e9n\u00e9rale de la R\u00e9publique<\/em>, sur les projets de loi, organique et ordinaire, adopt\u00e9s par le S\u00e9nat apr\u00e8s engagement de la proc\u00e9dure acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e<\/em> ; par M. Guevenoux ; Doc. AN n\u00b02764 et n\u00b02765 ; 20 mars 2020, p. 31. Sur la question des ordonnances, voir, pour m\u00e9moire, la note n\u00b024.  <\/p>\n\n\n\n

[34]<\/a> Pour les commissions d\u2019enqu\u00eate constitu\u00e9es avant la publication de la loi ordinaire et qui n\u2019ont pas encore d\u00e9pos\u00e9 leur rapport, le d\u00e9lai classique de 6 mois est port\u00e9 \u00e0 8 mois, sans que leur mission puisse se poursuivre au-del\u00e0 du 30 septembre 2020.<\/p>\n\n\n\n

[35]<\/a> C\u2019est un amendement du rapporteur Jean-Jacques Urvoas qui avait permis d\u2019introduire un article dans la loi en date du 20 novembre 2015 aux termes duquel \u00ab L\u2019assembl\u00e9e nationale et le S\u00e9nat sont inform\u00e9s sans d\u00e9lai des mesures prises par le Gouvernement pendant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence. Ils peuvent requ\u00e9rir toute information compl\u00e9mentaire dans le cadre du contr\u00f4le et de l\u2019\u00e9valuation de ces mesures \u00bb<\/em>. En outre, lors de l\u2019\u00e9laboration du la loi du 21 juillet 2016, le Parlement avait de nouveau utilis\u00e9 la loi pour renforcer ses pouvoirs de contr\u00f4le dans le cadre de la mise en \u0153uvre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence. Dominique Raimbourg avait propos\u00e9 une modification par l\u2019adjonction suivante : \u00ab Les autorit\u00e9s administratives leur transmettent sans d\u00e9lai copie de tous les actes qu’elles prennent en application de la pr\u00e9sente loi \u00bb<\/em>. \u00c0 l\u2019occasion de l\u2019examen de la loi renfor\u00e7ant la s\u00e9curit\u00e9 int\u00e9rieure et la lutte contre le terrorisme, <\/em>les parlementaires ont r\u00e9ussi \u00e0 transposer le contr\u00f4le impos\u00e9 dans le cadre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence \u00e0 cette nouvelle loi dans la mesure o\u00f9 ses quatre premiers articles en \u00e9taient inspir\u00e9s : voir P. Jensel-Monge et A. de Montis, \u00ab Le Parlement fran\u00e7ais et la lutte contre le terrorisme : une att\u00e9nuation du d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel de la V\u00e8me<\/sup> R\u00e9publique \u00bb in O. Baller, Violent Conflicts, Crisis, State of Emergency, Peacebuilding<\/em>, Berlin, BWV, 2019, pp. 107-129.<\/p>\n\n\n\n

[36]<\/a> Cf. supra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[37]<\/a> Depuis la r\u00e9vision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la fonction de contr\u00f4le du Parlement figure \u00e0 l\u2019article 24 de la Constitution. Jusqu\u2019alors la fonction de contr\u00f4le \u00e9tait indirectement reconnue par l\u2019article 20 de la Constitution aux termes duquel \u00ab [Le Gouvernement] est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les proc\u00e9dures pr\u00e9vues aux articles 49 et 50 de la Constitution \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[38]<\/a> Cf. supra<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[39]<\/a> Sur le fonctionnement du Parlement en p\u00e9riode de crise sanitaire, voir E. Lemaire, \u00ab Le Parlement face \u00e0 la crise de la Covid-19 (1\/2), art. cit<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[40]<\/sup><\/a> <\/sup>Proposition de r\u00e9solution<\/a> de M. Jean-Louis Debr\u00e9<\/a> et plusieurs de ses coll\u00e8gues tendant \u00e0 compl\u00e9ter le R\u00e8glement de l’Assembl\u00e9e nationale et \u00e0 modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128 du R\u00e8glement<\/em>, Doc. AN n\u00b0 613, 12 f\u00e9vrier 2003.<\/p>\n\n\n\n

[41]<\/a> Rapport n\u00b0 698 tendant \u00e0 compl\u00e9ter le<\/em> R\u00e8glement<\/em>de l’Assembl\u00e9e nationale<\/em>et \u00e0 modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[42]<\/a> L\u2019article 145 alin\u00e9a 4 pr\u00e9voit ainsi que \u00ab La fonction de pr\u00e9sident ou de rapporteur revient de droit \u00e0 un d\u00e9put\u00e9 appartenant \u00e0 un groupe d\u2019opposition, si ces fonctions ne sont pas exerc\u00e9es par la m\u00eame personne \u00bb<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[43]<\/a> Cette dissociation du contr\u00f4le en deux phases est particuli\u00e8rement int\u00e9ressante dans le contexte d\u2019urgence sanitaire actuel. Cf. infra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[44]<\/a> La mission d\u2019information poursuit encore ses travaux, au 2 juillet 2020. Par lettre en date du 26 mai 2020, la mission d\u2019information de la conf\u00e9rence des pr\u00e9sidents sur l\u2019impact, la gestion et les cons\u00e9quences dans toutes ses dimensions de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de coronavirus \u2013 covid 19<\/em> a demand\u00e9 \u00e0 ce que lui soient attribu\u00e9s, pour une dur\u00e9e de six mois, les pouvoirs d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate en application de l\u2019article 5 ter<\/em> de l\u2019ordonnance n\u00b0 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl\u00e9es parlementaires.<\/p>\n\n\n\n

[45]<\/a>Cf. supra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[46]<\/a> Rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats \u00bb (pr\u00e9cit\u00e9<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

[47]<\/a> Ibid.<\/em>  <\/p>\n\n\n\n

[48]<\/a> Cf. supra.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[49]<\/a> Le S\u00e9nat a remis un deuxi\u00e8me rapport le 29 avril 2020 intitul\u00e9 \u00ab Covid-19 : Deuxi\u00e8me rapport d\u2019\u00e9tape sur la mise en \u0153uvre de l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire <\/a>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n

[50]<\/a> Rapport intitul\u00e9 \u00ab 10 premiers jours d\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire : premiers constats \u00bb (pr\u00e9cit\u00e9). <\/em>\u00c0 l\u2019occasion de l\u2019examen de la loi prorogeant l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire<\/em>, le Parlement a ainsi \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement attentif \u00e0 cette question. Il a ainsi limit\u00e9 la possibilit\u00e9 de r\u00e9colter des donn\u00e9es personnelles (donn\u00e9es virologiques et s\u00e9rologiques uniquement) et de les conserver. Pour de plus amples informations, voir le tableau sur la construction de cette loi sur le site du S\u00e9nat<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

[51]<\/a> Certaines d\u00e9l\u00e9gations parlementaires prennent \u00e9galement part au d\u00e9bat sur la crise sanitaire cr\u00e9\u00e9e par l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de Covid-19. Il en va ainsi notamment des d\u00e9l\u00e9gations parlementaires aux outre-mer de l\u2019Assembl\u00e9e nationale et du S\u00e9nat qui participent au d\u00e9bat sur la crise sanitaire et sa gestion locale, par l\u2019organisation de r\u00e9unions en audioconf\u00e9rences. La d\u00e9l\u00e9gation \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale a, pour sa part, d\u00e9cid\u00e9 d’attirer l’attention des plus hautes autorit\u00e9s de l’\u00c9tat (pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, Premier ministre, ministre des outre-mer, pr\u00e9sident de l\u2019Assembl\u00e9e nationale) sur la situation particuli\u00e8re des territoires ultramarins et sugg\u00e9r\u00e9 un certain nombre de mesures \u00e0 prendre rapidement.<\/p>\n\n\n\n

[52]<\/a> Loi n\u00b0 83-609 du 8 juillet 1983 portant cr\u00e9ation d\u2019une d\u00e9l\u00e9gation parlementaire d\u00e9nomm\u00e9e Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques<\/em>, JORF<\/em> du 9 juillet 1983, p. 2125.<\/p>\n\n\n\n

[53]<\/a> Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques, Note \u00e0 l\u2019attention des membres de l\u2019Office – \u00c9pid\u00e9mie de coronavirus \u2013Point sur les traitements, vaccins et moyens de d\u00e9pistage<\/a>, 30 mars 2020.<\/p>\n\n\n\n

[54]<\/a>Office parlementaire d\u2019\u00e9valuation des choix scientifiques et technologiques, Note \u00e0 l\u2019attention des membres de l\u2019Office \u2013 \u00c9pid\u00e9mie de COVID-19 \u2013 Point sur les technologies de l\u2019information utilis\u00e9es pour limiter la propagation de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie de COVID-19<\/a>, 11 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

[55]<\/a> Voir les conclusions de la Conf\u00e9rence des Pr\u00e9sidents du 17 mars 2020, op. cit.<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

[56]<\/a> Voir la pr\u00e9sentation de la Mission d\u2019information sur le site de l\u2019Assembl\u00e9e nationale<\/a>. La mission d\u2019information a depuis lors demand\u00e9 et obtenu la possibilit\u00e9 de se voir confier les pouvoirs d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate.<\/p>\n\n\n\n

[57]<\/a> Sur cette question, voir P. Jensel-Monge, A. de Montis, \u00ab Le Parlement fran\u00e7ais et la lutte contre le terrorisme : une att\u00e9nuation du d\u00e9s\u00e9quilibre institutionnel de la Ve <\/sup>R\u00e9publique \u00bb, art. cit.<\/em>, p. 124 s.<\/p>\n\n\n\n

[58]<\/a> Proposition de r\u00e9solution n\u00b0 2817 de M. Andr\u00e9 Chassaigne et plusieurs de ses coll\u00e8gues tendant \u00e0 la cr\u00e9ation d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate visant \u00e0 identifier les dysfonctionnements dans la gestion de la crise de la Covid-19<\/em> ; Proposition de r\u00e9solution n\u00b0 2742 de M. Bernard Perrut et plusieurs de ses coll\u00e8gues tendant \u00e0 la cr\u00e9ation d\u2019une commission d\u2019enqu\u00eate sur le coronavirus.<\/em><\/p>\n\n\n\n

[59]<\/a> Cf. supra<\/em> I.<\/p>\n\n\n\n

[60]<\/a> Cf. supra I<\/em>, note n\u00b017.<\/p>\n\n\n\n

[61]<\/a> Relev\u00e9 de conclusions<\/a> du 8 avril 2020.<\/p>\n\n\n\n

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Priscilla Jensel-Monge, Ma\u00eetre de conf\u00e9rences, Aix-Marseille Universit\u00e9, DICE, ILF-GERJC & Audrey de Montis, Ma\u00eetre de conf\u00e9rences \u00e0 l\u2019Universit\u00e9 Rennes I<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":1231,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_editorskit_title_hidden":false,"_editorskit_reading_time":0,"_editorskit_is_block_options_detached":false,"_editorskit_block_options_position":"{}","footnotes":""},"categories":[5,3],"tags":[],"yoast_head":"\nP. 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